Венеційська комісія

|назва_оригінал=

Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto
Європейська комісія за демократію через право
Член    Асоційований член    Спостерігач    Спеціальний статус
Тип	Консультативний комітет
Засновано	10 травня 1990
Сфера	конституція
Інтерес	конституційне право
Штаб-квартира	Страсбург, Франція (Секретаріат) Велика школа Святого Івана Богослова, Венеція, Італія (пленарне засідання)
Місце діяльності	Європа
Офіційні мови	англійська французька
Президентка	Клер Базі-Малорі
Материнська організація	Рада Європи
Вебсайт: venice.coe.int

Венеці́йська комі́сія, або Венеціа́нська комі́сія — дорадчий орган Ради Європи з питань конституційного права, що складається з незалежних експертів у галузі конституційного права. Він був створений у 1990 році після падіння Берлінської стіни, у час нагальної потреби в конституційній допомозі в Центральній та Східній Європі. Офіційна назва — Європе́йська комі́сія за демокра́тію че́рез пра́во.

Комісія є форумом, у ході якого країни можуть обмінюватися інформацією, вчитися один у одного, обговорювати ідеї та проєкти, пов'язані з конституційними питаннями.

Історія

Ідея створення Комісії за демократію через право як групи експертів з конституційного права належала тодішньому міністру громадської політики Італії Антоніо Маріо Ла Перґолі. Вибір такої назви ґрунтувався на теорії Ла Перґоли, яка стверджувала, що стійкі демократії можуть бути побудовані лише в конституційних рамках, заснованих на верховенстві права.

Офіційну пропозицію щодо створення комісії зробив міністр закордонних справ Італії Джанні Де Мікеліс, який запросив інших міністрів закордонних справ Ради Європи на Конференцію зі створення Європейської комісії за демократію через право, що проходила у Фонді Джорджо Чіні в Сан-Джорджо-Маджоре, Венеція, з 31 березня по 1 квітня 1989 року. На цій зустрічі міністри закордонних справ та юстиції знову зустрілися з представниками конституційних судів 21 країни Ради Європи.

Комітет міністрів, прагнучи допомогти країнам Центральної та Східної Європи, схвалив створення Комісії як часткову угоду на сесії у Венеції 19-20 січня 1990 року. Міністри закордонних справ та юстиції Болгарії, Чехословаччини, Угорщини, Польщі, Німецької Демократичної Республіки, Румунії, Радянського Союзу та Югославії також брали участь у цьому засіданні як спостерігачі.

10 травня 1990 року міністри з 18 країн (Австрії, Бельгії, Кіпру, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Мальти, Норвегії, Португалії, Сан-Марино, Іспанії, Швеції, Швейцарії та Туреччини) Ради Європи ухвалили статут Комісії.

Члени

Членами є «старші науковці, зокрема в галузі конституційного або міжнародного права, судді верховних або конституційних судів або члени національних парламентів». Діючи від імені Комісії в особистій якості, члени призначаються країнами-учасницями на чотири роки. До складу нинішніх та колишніх членів, серед інших відомих науковців та суддів, входять:

• Уго Міфсуд Боннічі (професор права та колишній президент Мальти),
• Жан-Клод Колльяр (канцлер Паризького університету, колишній член Конституційної ради),
• Крістоф Грабенвартер (голова Конституційного суду Австрії),
• Вольфганг Гоффманн-Рім (колишній суддя Конституційного суду Німеччини),
• Жан Ерік Гельгезен (професор Університету Осло)
• Ганна Сухоцька (колишній прем'єр-міністр Польщі, професор Познанського університету ім. Міцкевича та завідувач кафедри конституційного права),
• Грет Галлер (старший лектор Університету Йоганна Вольфґанґа Ґете (Німеччина), колишній президент Парламенту Швейцарії),
• Клемен Яклич (лектор із права в Гарвардській школі права),
• Джеффрі Джовелл (професор права та колишній декан Університетського коледжу Лондона),
• Євген Танчев (президент Конституційного суду Болгарії),
• Каарло Туорі (професор юриспруденції Університету Гельсінкі),
• Пієтер Ван Дійк (державний секретар, голова комітету з конституційного права, колишній суддя Європейського суду з прав людини),
• Ян Велеерс (професор Університету Антверпена).

Президенти

Антоніо Маріо Ла Перґола був першим президентом Венеційської комісії. Ян Ерік Гельґесен, професор Університету Осло, був президентом Комісії протягом кількох років, до 2009 року, а згодом став першим віце-президентом. З грудня 2009 року по грудень 2021 року посаду президента обіймав Джанні Букіккіо. Клер Базі-Малорі обіймає посаду президента з грудня 2021 року.

Сімона Ґраната-Менґіні є чинним директором, секретарем Комісії. Секретар очолює секретаріат Комісії в штаб-квартирі Ради Європи у Страсбурзі.

Головною функцією Комісії є надання конституційної допомоги державам-членам. Ця допомога переважно надається у формі висновків. Ці висновки стосуються проєктів конституцій або конституційних поправок, або інших чинних проєктів чи законодавчих актів. Висновки Венеційської комісії щодо конкретних країн охоплюють широкий спектр тем: систему стримувань і противаг, взаємовідносини між різними гілками влади, територіальну організацію держав, принципи верховенства права, основні права та свободи, організацію органів конституційного правосуддя, управління судовою системою та прокуратурою, статус та повноваження омбудсменів, реформи виборчої системи, регулювання діяльності політичних партій та референдумів тощо. На запит конституційного суду або Європейського суду з прав людини Комісія також може надавати короткі висновки amicus curiae з порівняльних питань конституційного та міжнародного права, пов'язаних зі справою, що розглядається.

Запити на висновки надходять від держав-учасниць та статутних органів Ради Європи або міжнародних організацій чи органів, що беруть участь у роботі Венеційської комісії. Висновки, прийняті Комісією, не є обов'язковими для виконання, але здебільшого дотримуються державами-членами.

Члени комісії від України

Чинні

• Сергій Головатий

Колишні

• Сергій Ківалов
• Володимир Пилипенко — заступник
• Ставнійчук Марина

Експерти від України

• Сергій Кальченко

Демократичні інституції та основоположні права

Мета допомоги, що надається Венеційською комісією, полягає в тому, щоб забезпечити повний, точний та об'єктивний аналіз сумісності законів та конституційних положень з європейськими та міжнародними стандартами, а також практичності та життєздатності рішень, передбачених відповідними державами.

Метод роботи

Метод роботи, який застосовує Комісія під час надання висновків, полягає у призначенні робочої групи доповідачів (переважно з числа своїх членів), яка консультує національні органи влади у підготовці відповідного закону. Після обговорень з національними органами влади та зацікавленими сторонами в країні робоча група готує проєкт висновку щодо того, чи відповідає законодавчий текст демократичним стандартам у його галузі, та про те, як його вдосконалити на основі спільного досвіду. Проєкт висновку обговорюється та приймається Венеційською комісією на пленарному засіданні, зазвичай у присутності представників цієї країни. Після прийняття висновок стає публічним та надсилається органу, що подає запит.

Недирективний підхід

Хоча її думки загалом відображені в прийнятому законодавстві, Венеційська комісія не нав'язує свої рішення, а застосовує недирективний підхід, заснований на діалозі. З цієї причини робоча група, як правило, відвідує відповідну країну та зустрічається з різними політичними діячами, залученими до цього питання, щоб забезпечити максимально об'єктивне бачення ситуації.

Вирішення конфліктів шляхом надання юридичної консультації

Політична угода, що врегулює конфлікт, повинна бути підкріплена життєздатним правовим текстом. Угода щодо правового тексту також може сприяти політичному вирішенню. З цієї причини Венеційська комісія приділяє особливу увагу країнам, які переживають або пережили етнополітичні конфлікти. У цьому контексті, на прохання Європейської Унії, Венеційська комісія відіграла важливу роль у розробці та тлумаченні конституційного права Боснії і Герцеговини, Північної Македонії, Сербії та Чорногорії, а також Косово. Вона також брала участь у зусиллях щодо врегулювання конфліктів щодо статусу Абхазії та Південної Осетії в Грузії та Придністров'я в Молдові.

Комісія готує висновки, ініціює дослідження та організовує конференції, зокрема, з питань:

• Конституційна реформа
• Надзвичайні повноваження
• Федералізм та регіоналізм
• Питання міжнародного права
• Служби внутрішньої безпеки та збройні сили
• Захист основних прав, включаючи свободу віросповідання, свободу зібрань та об'єднань
• Захист меншин та заборона дискримінації
• Функціонування парламентів та судової влади

Вибори, референдуми та політичні партії

Роботою Комісії у сфері виборів, референдумів та політичних партій керує Рада з демократичних виборів (РДВ). РДВ є унікальним тристороннім органом, що складається з представників Венеційської комісії, Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) та Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи. Метою Ради з демократичних виборів є забезпечення співпраці у виборчій сфері між Венеційською комісією як юридичним органом та Парламентською асамблеєю та Конгресом Ради Європи як політичними органами з метою просування спільних європейських цінностей у сфері виборів – принципів європейської виборчої спадщини.

Комісія визначає та розробляє стандарти у сфері виборів шляхом:

• Кодекси належної практики щодо виборів, референдумів та політичних партій
• Висновки – здебільшого спільні з ОБСЄ/БДІПЛ – щодо виборчого законодавства
• Юридичні консультації місіям ПАРЄ зі спостереження за виборами
• База даних виборчого законодавства "Vota"

Конституційне та звичайне правосуддя

Ще один напрямок діяльності Комісії включає співпрацю з конституційними судами та еквівалентними органами. З моменту свого створення Венеційська комісія усвідомлювала, що недостатньо просто допомагати державам у прийнятті демократичних конституцій, а й те, що ці тексти мають бути впроваджені на практиці. Ключовими гравцями в цій галузі є конституційні суди та еквівалентні органи, що здійснюють конституційну юрисдикцію.

Співпраця з Конституційними судами, звичайними судами та омбудсменами здійснюється шляхом:

• Висновки щодо та для Конституційних судів, звичайних судів та для Омбудсменів (включаючи висновки amicus curiae )
• Ключова конституційна судова практика – електронний бюлетень та база даних CODICES
• Регіональна співпраця з асоціаціями судів
• Всесвітня конференція з конституційного правосуддя
• Семінари та конференції з Конституційними судами
• Венеційський форум – консультації та обмін між конституційними судами
• Спільна рада з питань конституційного правосуддя (представники судів та члени Комісії)

Транснаціональні дослідження, звіти та семінари

Хоча більшість роботи Комісії стосується конкретної країни, Комісія також готує, з власної ініціативи та на запит статутних органів, таких як Парламентська Асамблея Ради Європи, дослідження та звіти, що стосуються тем загального інтересу в державах-членах та державах-спостерігачах. Транснаціональні теми також висвітлюються на семінарах Unidem (Університет демократії) та публікуються у збірці «Наука та техніка демократії».

Порівняльні дослідження та звіти

Порівняльні дослідження з тем, пов'язаних з функціонуванням демократії, пропонують початкові огляди законодавства в різних країнах. Такий порівняльний підхід дозволяє визначити конституційні цінності, спільні для всієї Європи, та, де це доречно, будь-які слабкі місця. Третій етап – це гармонізація, на якій на основі рекомендацій Комісії відповідні принципи включаються до законодавства тих країн, де вони ще не встановлені.

Європейська інтеграція

У червні 2022 року Європейська Унія звернулася до держав-кандидаток України, Молдови та Грузії з проханням впровадити різні реформи, запропоновані Венеційською комісією, для вступу.

Позиції

Богохульство

У 2009 році Венеційська комісія привернула увагу мас-медіа своєю думкою, що «богохульство не повинно бути незаконним».

Польща

Передумови та коріння відступу від демократії

На парламентських виборах у Польщі 2015 року перемогла Партія «Право і справедливість» (PiS), яка здобула абсолютну більшість голосів проти чинної партії «Громадянська платформа». Перед виборами правляча партія «Громадянська платформа» внесла зміни до Закону про Конституційний трибунал, які забороняли обирати суддів до закінчення терміну їхніх повноважень. Раніше партія «Громадянська платформа» могла призначити лише трьох конституційних суддів, оскільки на той час були вакансії, проте, за новим правилом, правляча партія призначила п'ятьох суддів до Конституційного трибуналу Польщі, оскільки одразу після парламентських виборів мали з'явитися дві вакансії. Як наслідок, саме це стало причиною кризи Конституційного трибуналу Польщі, яка розпочалася у 2015 році.

Новий президент Польщі Анджей Дуда відмовився скласти присягу суддям, і водночас Конституційний трибунал Польщі вирішив, що троє з п'яти суддів були належним чином обрані та повинні бути сведені до присяги з п'яти призначених суддів. Тим не менш, жоден із суддів не склав присягу перед президентом, а правляча партія «ПіС» призначила п'ятьох суддів, ухваливши низку законодавчих актів, пов'язаних з Трибуналом, які Європейська Унія у своїй першій Рекомендації щодо верховенства права охарактеризувала як такі, що становлять серйозну загрозу верховенству права в Польщі. Це законодавство включало близько 6 конкретних законів, починаючи від вимоги хронології, згідно з якою Трибунал мав розглядати справи в порядку їх надходження, що фактично дозволяло новому уряду мати більший вплив на останні прийняті ним закони, і закінчуючи 6-місячною вимогою до Суду для перегляду законів.

Перший висновок Венеційської комісії

23 грудня 2015 року міністр закордонних справ Польщі Вітольд Ващиковський звернувся до Венеційської комісії з проханням надати висновок щодо запропонованих змін до Конституційного трибуналу Польщі. Однак, за відсутності vacatio legis, набуло чинності законодавство, яке: a) перешкоджало впровадженню та вдосконаленню рекомендацій Комісії до набрання ним юридичної сили, та b) нав'язувало Конституційному трибуналу спеціальний механізм контролю, який фактично був позбавлений можливості здійснювати свої повноваження, оскільки зміни до законодавства вже були впроваджені. Для ілюстрації останнього пункту, оскільки Суд на той час мав лише 12 суддів, він не міг перевіряти конституційність чинних законів, оскільки нове законодавство вимагало кворуму з 13 суддів. Перш ніж далі розглянути принципи нового польського законодавства та відповідно до вищезгаданого механізму, який фактично призупиняє ефективність Трибуналу, Комісія висловила свій Висновок 2006 року щодо Конституційного суду Румунії та підтвердила, що «необхідно забезпечити, щоб Конституційний суд як гарант Конституції продовжував функціонувати як демократична інституція». Крім того, у висновку щодо Конституційного суду Албанії, в якому ставилося питання про те, чи можуть судді, що засідають у Суді, брати участь в оцінці конституційності законів, що їх стосуються, Комісія знову підтвердила, що «повноваження Суду випливають з необхідності забезпечити, щоб жоден закон не був звільнений від конституційного контролю, включаючи закони, що стосуються посади суддів...».

Комісія прокоментувала кворум, зокрема, через порівняльний аналіз. Вона зазначила, що в інших європейських країнах, таких як Албанія, Австрія, Азербайджан, Білорусь, Болгарія, Чехія, Грузія, Угорщина, Литва, Республіка Молдова, Румунія та Російська Федерація, схоже, існує консенсус щодо того, що дві третини голосів є необхідним для прийняття рішення Конституційним Судом; з іншого боку, Федеральний Конституційний Суд Німеччини вимагає трьох чвертей голосів в обох своїх палатах, що складаються з восьми членів. Однак, на думку Комісії, нова вимога, запроваджена польським законодавцем, згідно з якою кворум має бути у 13 суддів з 15, виходить за рамки встановлених стандартів. Хоча європейські законодавці погоджуються з необхідністю кворуму, що перевищує абсолютну більшість, Комісія попереджає, що запропоновані зміни можуть призвести до неефективності та зробити Трибунал «дисфункціональним». Крім того, Комісія розглядає «правило послідовності», більшість для прийняття рішень (2/3) та затримки слухань як процедурні аспекти, а також дисциплінарне провадження та склад Трибуналу — усі частини нового законодавства. У Висновку 833/2015 наголошується, що для досягнення системи стримувань і противаг у конституційній демократії необхідний незалежний Конституційний Суд, і доки його немає, «під загрозою опинилося не лише верховенство права, але й демократія та права людини».

Реформи Національної ради судової влади (NCJ)

Згідно зі статтею 186 Конституції Польщі, Національна рада судової влади (НРСВ) є конституційним органом, який «захищає незалежність судів та суддів». Її основні обов'язки полягають у призначенні суддів, перевірці стандартів професійної етики щодо судової влади, загальному огляді будь-яких судових питань та загалом — захисті незалежності польської судової влади, забезпечуючи таким чином дотримання верховенства права в цій гілці влади.

20 січня 2017 року польський уряд оголосив про комплексну реформу судової системи в Польщі, яка включала й Національну раду суддів (НКС). Цьому процесу законодавчих змін сприяли дії нового складу Конституційного трибуналу Польщі, який у своєму рішенні K5/17 оголосив Статут НКС «неконституційним», що проклало шлях для нового законодавства. Серед найбільш суперечливих змін були правила щодо складу цього органу, прийняття цього законодавства призвело до передчасного завершення терміну повноважень нинішніх членів та ще більше політизувало процес обрання нових. Підсумовуючи, лише за два роки після обрання ПіС було прийнято 13 законів, які трансформували судову гілку влади та структуру польської системи правосуддя, від Конституційного трибуналу (НКС) до судів нижчої інстанції по всій країні. В результаті Європейська комісія встановила, що конституційність національного законодавства «більше не може бути гарантована», а незалежність судової гілки влади була підірвана.

Висновок Венеційської комісії щодо реформи Національної ради юстиції

Президент Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) звернувся до Венеційської комісії з проханням надати висновок щодо сумісності реформ НРС зі стандартами верховенства права Ради Європи. Розглянувши, серед іншого, новий метод обрання членів НРС, дострокове припинення мандата чинних членів, створення нових палат, достроковий вихід на пенсію старших суддів та позачерговий перегляд остаточних рішень, Комісія видала Висновок 904/2017, в якому чітко підкреслюється, що «судова система повинна бути ізольована від швидкозмінних політичних вітрів». Крім того, ближче до кінця Комісія зосереджується на юридичній польській системі в цілому та робить висновок, що «кожен з них [нові закони]... [ставлять] під серйозну загрозу незалежність усіх частин судової системи в Польщі».

Чорногорія

Законодавство про релігійні свободи

З 2015 року Венеційська комісія була залучена до процесу законодавчої реформи та регулювання різних правових питань, пов'язаних з релігійними свободами та правами релігійних громад у Чорногорії. Перший висновок Венеційської комісії щодо початкового проєкту закону про свободу віросповідання в Чорногорії був виданий у листопаді 2015 року. Після цього в Чорногорії відбувся тривалий період внутрішніх консультацій та додаткових обговорень, що призвело до створення нового проєкту закону, після якого в червні 2019 року було видано ще один висновок Венеційської комісії, в якому рекомендувалися різні покращення та роз'яснення.

Див. також

• Конституціоналізм
• Правління згідно з вищим правом

Джерела

• Bartole, Sergio (2020). The Internationalisation of Constitutional Law: A View from the Venice Commission (англ.). Bloomsbury Publishing. ISBN 978-1-5099-4149-0.
• Lauri Bode-Kirchhoff: Why the Road from Luxembourg to Strasbourg leads through Venice: the Venice Commission as a link between the EU and the ECtHR, in: Kanstantsin Dzehtsiarou et al. (eds.): Human Rights Law in Europe. The Influence, Overlaps and Contradictions of the EU and the ECHR, Routledge 2014, p. 55-72, ISBN 978-0-415-82599-3
• Craig, Paul (2017). Transnational Constitution-Making: The Contribution of the Venice Commission on Law and Democracy. UC Irvine Journal of International, Transnational, and Comparative Law. 2: 57.
• de Visser, Maartje (2015). A Critical Assessment of the Role of the Venice Commission in Processes of Domestic Constitutional Reform. American Journal of Comparative Law. 63 (4): 963—1008. doi:10.5131/AJCL.2015.0029.
• Hoffmann-Riem, W. (2014). The Venice Commission of the Council of Europe - Standards and Impact. European Journal of International Law. 25 (2): 579—597. doi:10.1093/ejil/chu029.
• Malinverni, Giorgio (2002). The Contribution of the European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission). The Prevention of Human Rights Violations (англ.). BRILL. с. 123—137. ISBN 978-90-04-48080-3.
• Nergelius, Joakim (2015). The Role of the Venice Commission in Maintaining the Rule of Law in Hungary and in Romania. Constitutional Crisis in the European Constitutional Area. Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG. с. 304—321. ISBN 978-3-8487-1996-9.
• Turkut, Emre (2021). The Venice Commission and Rule of Law Backsliding in Turkey, Poland and Hungary. European Convention on Human Rights Law Review. 2 (2): 209—240. doi:10.1163/26663236-bja10028. ISSN 2666-3228.

Посилання

• Європейська комісія «Демократія через право» [Архівовано 20 вересня 2020 у Wayback Machine.] // Юридична енциклопедія : [у 6 т.] / ред. кол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) [та ін.]. — К. : Українська енциклопедія ім. М. П. Бажана, 1999. — Т. 2 : Д — Й. — 741 с. — ISBN 966-7492-02-8.
• www.venice.coe.int — офіційний сайт «Венеційська комісія». (англ.)