Zuwanderungsgesetz

Das Zuwanderungsgesetz (Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern) regelt die Einwanderung in die Bundesrepublik Deutschland (bei gleichzeitiger Vermeidung des Begriffs Einwanderung). Es wurde am 5. August 2004 verkündet (BGBl. I S. 1950) und trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Relevante Diskussionen und politische Auseinandersetzungen hierzu erfolgten in Deutschland in den Jahren 2001 bis 2004. Aus der Gesetzgebung ausgeschlossen ist per definitionem die illegale Migration.

Neuregelungen

Die wichtigste Neuregelung ist das mit Artikel 1 des Zuwanderungsgesetzes neu eingeführte Aufenthaltsgesetz, das das frühere Ausländergesetz von 1990 ersetzt. Das frühere Aufenthaltsgesetz/EWG von 1980 wurde ebenfalls ersetzt, und zwar durch das mit Artikel 2 des Zuwanderungsgesetzes neu eingeführte Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU).

Durch Artikel 3 bis 12 des Zuwanderungsgesetzes wurden u.a. folgende Gesetze geändert:

Das Aufenthaltsgesetz regelt die Systematik der Aufenthaltstitel neu. An Stelle der früheren Bezeichungen Aufenthaltserlaubnis, -bewilligung, -befugnis und berechtigung treten

die Aufenthaltserlaubnis - die stets befristet ist, und
die Niederlassungserlaubnis - die stets unbefristet ist.

Anders als früher wird der Zweck des Aufenthalts, für den der Aufenthaltstitel erteilt worden ist, unter Angabe des jeweiligen Gesetzesparagrafen des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) immer in der Aufenthaltserlaubnis angegeben (Beispiel: "§ 28 AufenthG" für einen Ehegattennachzug zu einem Deutschen). Insgesamt kennt das Aufenthaltsgesetz etwa 45 verschiedene Aufenthaltszwecke.

Ein Aufenthaltsstatus kann zudem durch

das Visum (§ 6 AufenthG),
die Duldung (§ 60a AufenthG) - die kein Aufenthaltsrecht vermittelt, sondern nur die Aussetzung der Abschiebung bescheinigt,
die Aufenthaltsgestattung nach dem Asylverfahrensgesetz - für Asylbewerber, über deren Antrag noch nicht entschieden wurde, sowie

- nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU - durch

die Bescheinigung über das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers sowie
die Aufenthaltserlaubnis-EU - die an drittstaatsangehörige Unionsbürger erteilt wird,

nachgewiesen werden.

Die Arbeitserlaubnis wird von der Ausländerbehörde (und nicht mehr von der Arbeitsagentur) erteilt und in den Aufenthaltstitel eingetragen. Es wird unterschieden zwischen einer "Beschäftigung", also einer nicht selbständigen Arbeit, und einer selbständigen Erwerbstätigkeit. In den meisten Fällen trägt die Ausländerbehörde den Vermerk "Erwerbstätigkeit gestattet" in den Aufenthaltstitel ein, was die unbeschränkte Erlaubnis zu Beschäftigungen jeder Art sowie zur selbständigen Tätigkeit umfasst. In einigen Fallgruppen muss die Ausländerbehörde jedoch vor der Erlaubnis einer Beschäftigung erst die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit einholen, die nach einer Prüfung des Arbeitsmarktes und der Arbeitsbedingungen, zu denen der Ausländer tätig werden möchte, darüber entscheidet, ob die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden kann, und ob diese Erlaubnis von Beschränkungen (etwa zur Art der ausgeübten Tätigkeit oder dem Arbeitgeber) abhängig gemacht wird. Die Ausländerbehörde erteilt dann ggf. nur eine entsprechend beschränkte Erlaubnis zur Beschäftigung.

Die Neuzuwanderung von Arbeitskräften wird - wie bisher - weitgehend durch Rechtsverordnungen geregelt, die nicht durch das Zuwanderungsgesetz, sondern in besonderen Verordnungsverfahren erlassen worden sind. Die nach dem Aufenthaltsgesetz ergangene Beschäftigungsverordnung und die Beschäftigungsverfahrensverordnung ersetzen die frühere "Anwerbestoppausnahmeverordnung" und die Arbeitsgenehmigungsverordnung". Der Personenkreis der Neuzuwanderer ist weitgehend identisch geblieben mit dem nach früheren Recht.

Neu ist, dass ausländische Studierende in Deutschland bleiben können, wenn sie hier nach dem Studium eine entsprechend qualifizierte Arbeitsstelle finden, wobei jedoch in der Regel eine "Arbeitsmarktprüfung" durchgeführt wird - siehe oben - und die Aufenthaltserlaubnis abgelehnt wird, wenn Inländer oder Ausländer mit bereits gesichertem Aufenthalt verfügbar sind.

Ebenfalls von der Arbeitsagentur zur Ausländerbehörde gewechselt ist die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Teilnahmeberechtigung an einer Maßnahme zur "Sprachförderung" (Deutschkurse, 600 Stunden), die zusammen mit den "Orientierungskursen", welche Kenntnisse zu Staat, Gesellschaft und Geschichte vermitteln sollen (30 Stunden), die Integrationskurse bilden. Die Sprachförderung war früher im Sozialrecht (§ 419 ff. SGB III - Arbeitsförderung) geregelt, während sie nunmehr Bestandteil des Aufenthaltsrechts geworden sind (§ 43 ff. AufenthG). Neu ist, dass neben einer Teilnahmeberechtigung in begründeten Einzelfällen auch eine Teilnahmeverpflichtung festgelegt werden kann. Für die Zulassung Teilnahmeberechtigter sowie - im Falle frei bleibender Plätze - ggf. sonstiger Ausländer zu den Kursen, für die Vergabe der Fördermittel und die Konzeption der Kurse ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zuständig, das aus dem bisherigen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge hervorgegangen ist (§ 75 AufenthG), das durch das Zuwanderungsgesetz umbenannt wurde. Näheres zu den Integrationskursen regelt die Integrationskursverordnung.

Im Gegensatz zur früheren Rechtsauslegung, wonach der Status als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention nur bei staatlicher Verfolgung gewährt wurde, kann nach § 60 Abs. 1 AufenthG eine relevante Verfolgung nunmehr auch dann anerkannt werden, wenn die Verfolgung von Parteien und Organisationen ausgeht, die den Staat oder wesentliche Teile des Staatsgebietes beherrschen sowie von nichtstaatlichen Akteuren, soweit diese nicht willens oder in der Lage sind, entsprechenden Schutz vor Verfolgung zu bieten. Auch eine fortgeschrittene Bürgerkriegssituation kann, falls keine inländische Fluchtalternative existiert, ein Aufenthaltsrecht begründen. Neu ist auch die "geschlechtsspezifische Verfolgung", wenn Antragstellerinnen nicht vom Staat, sondern beispielsweise von Familienangehörigen gerade wegen des Geschlechts verfolgt werden.

Ein Novum im Ausländerrecht ist die Möglichkeit zur Einrichtung von Härtefallkommissionen auf Länderebene, die erstmals eine Rechtsgrundlage für eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund des Ersuchens einer Härtefallkomission normiert (§ 23a AufenthG). Die Entscheidung über ein Aufenthaltsrecht für Ausländer wird damit faktisch von einer Initiative einer Stelle außerhalb der Verwaltung abhängig gemacht. Die Entscheidung über die Erteilung einer solchen Aufenthaltserlaubnis auf Ersuchen einer Härtefallkommission bleibt jedoch bei der zuständigen Ausländerbehörde bzw. der übergeordneten Behörde (= Innenministerium). Einige Bundesländer haben angekündigt, Härtefallkommissionen einzurichten, andere haben dies ausgeschlossen.

Etwa zwei Drittel der Regelungen des Aufenthaltsgesetzes wurden weitgehend unverändert aus dem früheren Ausländergesetz übernommen, geändert hat sich in dem Fall oft nur die Ziffer des jeweiligen Paragrafen. Dies betrifft etwa die besonderen Straf- und Bußgeldvorschriften bei Verstößen gegen das Ausländerrecht, die Regelungen über die Abschiebehaft, die Regelungen über die Ausweisung oder zur Durchsetzung der Ausreisepflicht.

Vorgeschichte

Deutschland war schon immer nicht nur ein Auswanderungsland (in je nach politischer und wirtschaftlicher Lage unterschiedlicher Zahl wanderten Deutsche aus) sondern auch lange schon ein Einwanderungsland. Die Einwanderung von Ausländern geschah ohne deutliche offizielle Wahrnehmung, sondern wurde direkt von den betroffenen Betrieben geregelt. Dabei handelte es sich großteils um Saisonarbeiter aus Polen, die in der Landwirtschaft beschäftigt wurden.

Die Nicht-Regelung der De-facto-Einwanderung in die 1949 gegründete Bundesrepublik Deutschland wurde im Laufe der Zeit durch wiederholte Absichtserklärungen verschiedenster Politiker in den Status des politischen Bekenntnisses erhoben: "Wir wollen und können kein Einwanderungsland werden", so Helmut Schmidt im Jahre 1979. Tatsächlich erfolgende Einwanderung wurde daher mit Ad-hoc-Regelungen gesteuert und offiziell nicht als Einwanderung angesehen:

Infolge der Erfahrungen in der Zeit des Nationalsozialismus wurde das Asylrecht für politische Verfolgte als Grundrecht ins Grundgesetz geschrieben.

Der Zuzug der am Ende des Zweiten Weltkriegs vertriebenen Deutschen (etwa 12 Millionen) ist keine Einwanderung, da es sich hier um Deutsche handelt, die aus deutschen Gebieten vertrieben wurden. Zwar wurden auch Deutsche aus damals nicht zu Deutschland gehörenden Gebieten vertrieben (Freie Stadt Danzig, Polen, Litauen, Sowjetunion usw.), aber hier handelte es sich um Menschen, die explizit wegen ihrer deutschen Volkszugehörigkeit vertrieben wurden und die daher eindeutig dem deutschen Kulturkreis verhaftet waren. Etwas anders, aber politisch ähnlich verhält es sich mit den in späteren Jahren nach Deutschland gekommenen Spätaussiedlern, die zwar oft keine aktuelle Bindung mehr zum deutschen Kulturkreis haben, die aber nach dem seit 1871 gültigen Staatsbürgerschaftsrecht als Menschen deutscher Volkszugehörigkeit Anspruch auf die deutsche Staatsbürgerschaft haben und deswegen fast ungehindert einwandern können.

Im Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Aufschwung der Bundesrepublik beim Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg wurden ab 1955 Gastarbeiter als zusätzliche Arbeitskräfte ins Land geholt. Dies geschah unter der bis zum Anwerbestopp 1973 erhaltenen Regel mit dem Namen "Rotation", die besagte, dass die Menschen nur vorübergehend in Deutschland bleiben und spätestens mit Eintritt in die Rente in ihre Heimatländer zurückkehren sollten.

In den 1990er Jahren zeigte sich, dass die bisherigen Regelungen viele Mängel aufwiesen. Insbesondere zwangen sie durch ihren weitgehenden Ausschluss legaler Einwanderungsmöglichkeiten, Menschen auf das wesentliche verbliebene Schlupfloch zur Erlangung einer Aufenthaltsgenehmigung auszuweichen, das Asylrecht. Um die als groß empfundene Zahl vermeintlicher oder echter so genannter Scheinasylanten abzuwehren, wurde die Praxis des Asylrechts verschärft.

Weiterhin klagten viele Wirtschaftsunternehmen, insbesondere in wirtschaftlich florierenden Branchen wie der Informationstechnologie, aber auch in Branchen mit sehr niedrigem Lohnniveau wie der Landwirtschaft, dass sie nicht genügend deutsche Arbeitskräfte finden könnten und es kaum legale Möglichkeiten gebe, solche Arbeitskräfte aus dem Ausland anzuwerben. Der immer noch gültige Anwerbestop von 1973 schiebt derartigen Maßnahmen einen gesetzlichen Riegel vor.

Das Ausländerrecht war in der Bundesrepublik Deutschland zunächst durch die nach 1945 weiter geltende Ausländerpolizeiverordnung von 1938 geregelt, die 1965 durch ein erstes Ausländergesetz ("Ausländergesetz 1965") ersetzt wurde. Am 1.1.1991 trat dann in beiden Teilen Deutschlands das grundlegend reformierte "Ausländergesetz 1990" in Kraft, das zum 1.1.2005 durch das Aufenthaltsgesetz ersetzt wurde.

Das Asylrecht war in Deutschland seit 1949 durch Artikel 16 Grundgesetz geregelt. Das Asylverfahren richtete sich zunächst nach der Asylverordnung von 1953, seit 1965 nach den § 28 ff. des Ausländergesetzes 1965, seit 1982 bis heute nach dem Asylverfahrensgesetz. 1993 wurde das Asylrecht in Art. 16 durch Artikel 16a Grundgesetz ersetzt und hierdurch sowie durch zahlreiche Änderungen des Asylverfahrensgesetzes erheblich eingeschränkt.

Um die Mängel der komplizierten Ausländergesetzgebung zu beheben und der Tatsache Rechnung zu tragen, dass Deutschland de facto seit den 1960er Jahren ein Einwanderungsland mit einem Bevölkerungsanteil von knapp neun Prozent Ausländern geworden ist, wurde von der Bundesregierung im Jahr 2000 die "Unabhängige Kommission Zuwanderung" (sog. Süssmuth-Kommission) eingesetzt. Sie legte nach einjähriger Diskussion im Juli 2001 einen Bericht mit umfangreichen Vorschlägen für eine Zuwanderungsgesetzgebung vor. Bereits wenige Wochen später legte das Bundesinnenministerium den Referentenentwurf des "Zuwanderungsgesetzes" vor, der jedoch nur einen Teil der Vorschläge der Süssmuth-Kommission aufgriff und insgesamt erheblich restriktiver gefasst war. Diese Vorlage wurde zwischen den Koalitionspartnern SPD und Grüne diskutiert und im März 2002 von Bundestag und Bundesrat verabschiedet.

Nachdem das Bundesverfassungsgericht den Bundesratsbeschluss im Dezember 2002 wegen des unklaren Abstimmungsverhaltens des Landes Brandenburg für ungültig erklärt hat, wurde der Entwurf im Vermittlungsausschuss zwischen SPD, Grünen, CDU/CSU und FDP erneut verhandelt. Infolge der wirtschaftlichen Rezession ist seitdem die Arbeitslosigkeit nicht nur bei Informatikern, Ingenieuren und Naturwissenschaftlern, deren Zuzug aus dem Ausland durch das Zuwanderungsgesetz gefördert werden sollte, wieder angestiegen. Unter anderem dies führte dann in der weiteren Diskussion zwischen im Vermittlungsausschuss dazu, dass auf die im Gesetz ursprünglich vorgesehen Möglichkeiten für Neuzuwanderer weitgehend verzichtet wurde.

Eine kurze Chronologie

Der Entwurf wird am 3. August 2001 von Otto Schily dem Bundeskabinett vorgelegt.

Am 7. November 2001 beschließt das Bundeskabinett den Gesetzentwurf.
Am 1. März 2002 wurde das Gesetz vom Bundestag verabschiedet.
Am 22. März 2002 wird das Gesetz dem Bundesrat vorgelegt. Der amtierende Bundesratspräsident Klaus Wowereit erklärt das Gesetz vom Bundesrat für angenommen; aufgrund des genauen Verlaufs der Abstimmung allerdings war hoch umstritten, ob die Mehrheit für das Gesetz verfassungsgemäß zustande kam. Die CDU/CSU klagt letztlich erfolgreich gegen die Abstimmung vor dem Bundesverfassungsgericht: Das Gesetz ist wegen der enthaltenen Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren ein zustimmungsbedürftiges Gesetz. Bei der Unterzeichnung des Gesetzes am 20. Juni 2002 durch Bundespräsident Johannes Rau übt dieser scharfe Kritik an der Vorgehensweise der Parteien.

Am 18. Dezember 2002 erklärt das Bundesverfassungsgericht auf Antrag CDU/CSU-regierter Bundesländer die Bundesratsabstimmung vom 22. März für ungültig.

Grund dafür war, dass die beiden Vertreter des Landes Brandenburg – Ministerpräsident Manfred Stolpe und Innenminister Jörg Schönbohm – unterschiedlich abgestimmt hatten. Der amtierende Bundesratsvorsitzende Klaus Wowereit hatte die Stimmen des Landes gemäß der Erklärung des Ministerpräsidenten für das Gesetz gezählt, was das Verfassungsgericht als unzulässig einstufte. Ohne diese vier Stimmen hatte das Gesetz aber keine Mehrheit in der Abstimmung.

siehe weitere Details in Hauptartikel Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Zuwanderungsgesetz 2002

Im Januar 2003 legt die Bundesregierung das Gesetz ohne inhaltliche Veränderung erneut dem Bundestag vor, der es erneut beschließt.

Ebenfalls im Januar erlässt die Bundesregierung Verordnungen, um diejenigen Teile des Gesetzes umzusetzen, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.

Am 20. Juni 2003 lehnt der Bundesrat, in dem aufgrund zwischenzeitlicher Wahlen nun die CDU/CSU-geführten Länder eine deutliche Mehrheit haben, das Gesetz ab.

Wie in solchen Fällen zwingend vorgeschrieben, wird ein Vermittlungsverfahren im gemeinsamen Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat eingeleitet.

Am 10. Oktober 2003 setzt der Vermittlungsausschuss wegen mangelnder Einigung eine Arbeitsgruppe ein. Diese Arbeitsgruppe tagt am 14. und 28. November und am 11. Dezember 2003. Am 16. Januar 2004 tagt die Arbeitsgruppe zum letzten Mal.

Am 1. Juli 2004 wird das Gesetz erneut vom Bundestag verabschiedet. Der Bundesrat stimmt am 9. Juli 2004 zu, der Bundespräsident fertigt es am 30. Juli 2004 aus. Das Gesetz wird am 5. August im Bundesgesetzblatt (BGBl I S. 1950) verkündet. Es tritt am 1. Januar 2005 in Kraft.

Am 18. März 2005 tritt ein 1. Änderungsgesetz zum Aufenthaltsgesetz in Kraft. Ein 2. Änderungsgesetz ist in Arbeit, es soll die - teils bereits überfällige - Anpassung des Ausländer- und Asylrechts an verbindliche Vorgaben (Richtlinien) der Europäischen Union vornehmen.

Kritik

Es wird kritisiert, dass Integration von staatlicher Seite besser gefördert werden sollte, etwa durch Sprachkurse, Kultureinrichtungen, Eingliederungsprogramme und Nachbarschaftsprojekte, und dass die behauptete Ghettobildung am besten durch Schaffung von angemessenen und bezahlbaren Wohnraum und vernünftig bezahlte Arbeitsplätze hintangehalten werden könnte. Dafür stellt aber, so behaupten Kritiker, die Bundesregierung unter Gerhard Schröder (SPD), mit Unterstützung der Opposition (Stoiber, CSU) zu wenig Geld zur Verfügung.

Die öffentlich verkündete Öffnung Deutschlands für neue Zuwanderer hat mit dem Gesetz nicht stattgefunden. Die zugehörigen Rechtsverordnungen begrenzen die Möglichkeiten für Neuzuwanderer ziemlich genau auf den Personenkreis, der auch schon nach altem Recht zuwandern durfte (Beispiel: Spitzensportler, Spezialitätenköche, hochqualifizierte wissenschaftliche Fachkräfte).

Aus humanitären Gründen (Härtefallregelung u.a.) dauerhaft bleibeberechtigte Ausländer bleiben in vielen Fällen von staatlichen Integrationsleistungen (Deutschkurse, Kindergeld, Ausbildungsförderung) ausgeschlossen. An Restriktionen (Abschiebehaft, Residenzpflicht für Asylbewerber, hohe formale Anforderungen für den Ehegattennachzug zu Ausländern und Deutschen, u.a.) wird unverändert festgehalten. Auch der vielfach kritisierte, jede Integration verhindernde Status der "Kettenduldung" wurde - entgegen der Ankündigung - nicht abgeschafft.

Literatur

Klaus Bade, Vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland? Deutschland 1880–1980. Berlin 1983.
Bernt Engelmann, Du deutsch? Geschichte der Ausländer in unserem Land. München 1984.
Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge. München 2001.
Unabhängige Kommission Zuwanderung, Bericht "Zuwanderung gestalten - Integration fördern", Berlin Juli 2001, Download Vorlage:Pdf 3 MB
Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Bericht über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, Berlin Juni 2005. Kapitel B V (Integrationsförderung) sowie Kapitel C (Entwicklung des Rechts) enthalten umfangreiche Erläuterungen und Kommentare zu aktuellen Anwendungsproblemen des Zuwanderungsgesetzes, Download Vorlage:Pdf 2 MB
Bundesministeriums des Innern, Vorläufige Anwendungshinweise zum AufenthG und zum FreizügigkeitsG/EU, Berlin Dezember 2004. Der oft restriktiv gefasste "halbamtliche" Kommentar aus dem BMI, nach dem (fast) alle Ausländerbehörden arbeiten, Download Vorlage:Pdf 2 MB
Hofmann/Hoffmann, Ausländerrecht - AufenthG, FreizügG/EU, AsylVfG, StAG. Handkommentar, Nomos Verlag, vorauss. August 2005, ca. 79.- Euro
Deutsches Ausländerrecht, Textausgabe, Beck-dtv 5537, März 2005, 9.- Euro
Renner, Ausländerrecht, 8. A. AufenthG und AsylVfG. Kommentar, Beck Verlag, vorauss. August 2005, ca. 85.- Euro
Asylmagazin (Fachzeitschrift), Hrsg. Informationsverbund Asyl
ZAR – Zeitschrift für Ausländerrecht und -politik (Fachzeitschrift), Nomos Verlag
Informationsbrief Ausländerrecht (Fachzeitschrift), Luchterhand Verlag

Siehe auch

Weblinks