Rechtsstaatsbegriff
Ein Rechtsstaat ist ein Staat, in dem die öffentliche Gewalt an eine in ihren Grundzügen unabänderliche und im Ganzen auf Dauer angelegte objektive Wert- und Rechtsordnung gebunden ist. Im Gegensatz zum absolutistischen Staat wird die Macht des Staates umfassend durch Gesetze determiniert, um die Bürger vor Willkür zu schützen (formeller Rechtsstaatsbegriff). Ein Rechtsstaat moderner Prägung ist darüber hinaus auf die Herstellung und Erhaltung eines materiell gerechten Zustands gerichtet (materieller Rechtsstaatsbegriff). Objektive Wertentscheidungen haben – anders als subjektive Rechte des Einzelnen – die Funktion einer Begrenzung der Gesetzgebung durch festgeschriebene Prinzipien.
Begriff
Der Begriff des Rechtsstaates wurde geprägt von dem Juristen und späteren Reichstagsabgeordneten Otto Bähr. In seiner 1864 erschienenen Schrift „Der Rechtsstaat - eine publizistische Studie“ entwickelte er aus seinem in dieser Beziehung fortschrittlichen kurhessischen Heimatrecht das Prinzip eines Staates, dessen Verwaltungshandeln vor Gericht nachgeprüft werden kann. Der Rechtsstaat umfasst für ihn also insbesondere den Rechtsweg zu unabhängigen Gerichten, wie er heute in Vorlage:Zitat Art Abs. 4 GG verankert ist.
Überblick
Die Begrenzung der Staatsgewalt erschöpfte sich ursprünglich in der formellen Betrachtung des Rechtsstaats. Allein das positive Recht (im Gegensatz zum Naturrecht) sollte Maßstab der Rechtsbindung der Staatsgewalt sein. Dieser Gesetzespositivismus ist für die Rechtssicherheit weiterhin sehr bedeutend, wurde bereits sehr früh als unzulänglich gesehen, so dass die materielle Komponente des Rechtsstaats hervorgehoben wurde:
“…a legislative act contrary to the Constitution is not law.”
„...ein Gesetzgebungsakt in Widerspruch zur Verfassung hat keine Gesetzeskraft.“
Spätestens mit Inkrafttreten der Nürnberger Gesetze im Dritten Reich hatte sich nur zu deutlich gezeigt, dass positives Recht als formeller Maßstab dazu missbraucht werden kann, selbst schwerste Menschenrechtsverletzungen zu legitimieren. Vor allem offenbarte dies die strukturelle die Diskrepanz zwischen Legalität und Legitimität.
Deshalb entwickelte sich in der Rechtswissenschaft ab 1945 der materielle Rechtsstaatsbegriff dahingehend fort, dass Menschenrechten als Ausdruck des Naturrechts einen korrigierenden, gar maßgebenden Einfluss einzuräumen sei, der dem Rechtspositivismus vorgreifen soll. Durch die Erweiterung des Grundrechtsschutzes als Mitwirkungs- und Abwehrrechte gegen den Staat und als objektiv wertender Maßstab für Gesetze ist die materielle Durchdringung des Rechtsstaats in vielen Verfassungen weitgehend konkretisiert.
Der Begriff »Rechtsstaat« tauchte im deutschsprachigen Raum erstmals 1832 bei Robert von Mohl auf[2] und wurde dort als Gegenbegriff zum aristokratischen Polizeistaat verwendet. Die Idee stand im Kern schon lange Zeit davor fest und ist im Verlässlichkeitsgebot des Römischen Rechts zu sehen. In der Neuzeit erfuhr sie starken Einfluss durch die Verfassung der Vereinigten Staaten:
“The Government of the United States has been emphatically termed a government of laws and not of men. It will certainly cease to deserve this high appellation, if the laws furnish no remedy for the violation of a vested legal right.”
„Die Staatsgewalt in den Vereinigten Staaten wird mit Nachdruck definiert als Herrschaft von Gesetzen und nicht von Menschen. Sie würde diesen hohen Ruf sicher verlieren, wenn die Gesetze keinen Rechtsbehelf für die Verletzung eines verbürgten Rechts bereitstellten.“
Der Aspekt von Transparenz und Nachhaltigkeit staatlichen Handelns ist ebenfalls verwurzelt mit der Rechtsstaatsidee:
“One of the most important signs of the existence of democracy is that when there is a knock at the door at 5 in the morning, one is completely certain that it is the milkman.”
„Eines der wichtigsten Anzeichen für das Vorhandensein von Demokratie ist, dass, wenn es morgens um fünf an der Tür klopft, man völlig gewiss ist: Es ist der Milchmann.“
Das moderne Verständnis vom Rechtsstaat ist ein Komplex teils separater teils zusammenwirkender Prinzipien und Mechanismen: Rechtssicherheit und Frieden durch
- Ordnungs- und Sicherheitsgarantie des Staates, Gewaltmonopol
- Gewaltenteilung /- Verschränkung, checks and balances, gegenseitige Kontrolle der Staatsorgane sowie personelle und Institutionelle Machtbegrenzung
- Gesetzmäßigkeit von Exekutive und Judikative, Bindung des Gesetzgebers an Verfassungsprinzipien (Vorrang des Gesetzes und Vorbehalt des Gesetzes)
- Beschränkung des Gesetzgebers, Beschränkung auch der Demokratie durch beständige Grundprinzipien und -rechte
- Transparenz und Begründungspflicht staatlichen Handelns, Transparenz der Willensbildung staatlicher Organe, Informationsfreiheit
- Überprüfung staatlicher Entscheidungen und staatlichen Handelns durch unabhängige Organe, Anfechtungs- und Appellationsrecht, reformatio in peius
- Bestimmtheitsgebot, klares und widerspruchsfreies Recht, Einheit des Rechtsystems
- Verlässlichkeit und Vertrauensschutz in staatliches Handeln, grundsätzliches Rückwirkungsverbot für staatliche Entscheidungen sowie Übergangs- und Anpassungsregelungen bei Veränderung traditioneller Zustände
- Verhälnismäßigkeit (eine Abwägung der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit)
Rechtsstaatsprinzip in der Bundesrepublik Deutschland
Geschichtliche Entwicklung und Bedeutung
Der neuzeitliche Begriff des Rechtsstaates ist Ende des 18. Jahrhunderts aufgekommen. Er ist als "Kampfruf des freiheitlich Bürgertums gegen den obrigkeitlichen Fürstenstaat" entstanden und wurde zunächst als Gegenbegriff zum absolutistischen Polizeistaat begriffen. Die Grundidee lag darin, dass ein solcher Staat seine Aufgabe in der Sicherheit von Freiheit und Eigentum der Bürger findet, dass sein Ziel die Förderung des Wohls des Individuums ist und eben dieses seinen Charakter als "gemeines Wesen" ausmacht (res publica). Dabei sollte eine gerechte Staatsordnung durch eine Verfassung, insbesondere durch die Anerkennung von Menschenrechten und Gewaltenteilung, durch allgemein gültige Gesetze, die in einem förmlichen Verfahren zustande gekommen sind, erreicht werden.
Ende des 19. Jahrhunderts – mit dem Scheitern der Verfassungsbewegung von 1848/1849 (Paulskirchenverfassung) – wurde die liberale Auffassung von der Lehre des "formellen Rechtsstaates" verdrängt. Der Rechtsstaat bedeutete nicht mehr Ziel und Inhalt des Staates, sondern wurde auf ein bloßes formales Prinzip reduziert, welches sich auf das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und Verwaltungsrechtschutz durch unabhängige Gerichte beschränkte. Der Rechtsstaat wurde formalisiert, er wurde zu einem gesetzespositivistischen, formellen Begriff ("Gesetzesstaat"). Durch die Herrschaft der Gesetzes, allgemeiner und bestimmter Rechtssätzen, sollte erreicht werden, dass das staatliche Handeln vorhersehbar, berechenbar und durch unabhängige Gerichte kontrollierbar war. Das Gesetz galt als rechtliche stärkste Art von Staatswillen. Dieser Rechtsgedanke wurde im wesentlichen von der Weimarer Reichsverfassung übernommen.
Nach dem NS-Regime wurde nach 1945 der Rechtsstaatbegriff in zwei Richtungen fortgebildet und neu bestimmt. Zum einen in Richtung eines sozialen Staates anstatt eines nur bürgerlich-liberalen Rechtsstaates, zum anderen in Richtung eines materiellen, anstatt eines bloß formellen Rechtsstaates.
Die Entwicklung des Grundgesetzes bindet den Staat an Rechtsgrundsätze und Rechtswerte (Art. 79 Abs. 3; Art. 19 GG). Vorrangig ist nicht die Gewährleistung formaler Freiheitsverbürgungen, sondern die Herstellung eines materiell gerechten, sozialen Rechtszustandes (Sozialstaatprinzip, Grundrechte, Sicherung von Recht, sozialer Freiheit und Gleichheit; Schutz des Bürgers vor dem Staat durch den Staat).
Gesetzmäßigkeitsprinzip
Kodifiziert wurde das Gesetzmäßigkeitsprinzip in Artikel 20 Absatz 3:
- »Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.«
Ebenfalls enthält diese Klausel durch den ersten Halbsatz eine Vorbehaltsnorm für den Verfassungsgesetzgeber: Nur er kann mit qualifizierten Mehrheiten im besonderen verfassungsändernden Gesetzgebungsverfahren das Grundgesetz ändern.
Diese Klausel ist durch Artikel 79 Absatz 3 GG für die Geltungsdauer des Grundgesetzes garantiert, sie darf also nicht einmal durch eine Verfassungsänderung angetastet werden.
Gewaltenteilung
Die Gewaltenteilung ist ebenfalls kodifiziert, Art. 20 Absatz 2: Die Staatsgewalt auf drei Gewalten verteilt: Legislative (gesetzgebende Gewalt), Exekutive (ausführende Gewalt) und Judikative (rechtsprechende Gewalt).
- »Alle Staatsgewalt ... wird ... durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.«
Innerhalb der Gewaltenteilbereiche ist eine weitere Gliederung vorhanden. So wird die Legislative in ihrem Kern vom Bundestag als Parlament und als Ergänzungsorgan für bestimmte Fragen vom Bundesrat ausgeübt. Der Exekutive sind Bundeskanzler, Bundesregierung, Bundesverwaltung und Bundespräsident zuzuordnen. Die Justizgewalt des Bundes wird von den Bundesgerichten ausgeübt, die nebeneinander fachlich und organisatorisch getrennt arbeiten: Bundesarbeitsgericht, Bundesfinanzhof, Bundesgerichtshof (diesem nachgeordnet ist das Bundespatentgericht), Bundessozialgericht, Bundesverwaltungsgericht (diesem nachgeordnet sind die Truppendienstgerichte), Bundesverfassungsgericht. Um ihre Arbeit im Einzelfall zu koordinieren und fachübergreifende Fragen zu entscheiden, bilden sie den Gemeinsamen Senat.
Diese horizontale Gewaltenteilung auf der Ebene des Bundes wird in der Struktur der Staatsorganisation durch eine vertikale Gewaltenteilung ergänzt: Bund, Länder und Gemeinden beschränken den Umfang der zentralen Staatsgewalt des Bundes durch eigene fachliche Zuständigkeiten, wobei sie ihrerseits ihre Hoheitsgewalt horizontal aufteilen.
Zweck der Gewaltenteilung ist die gegenseitige Kontrolle der Staatsorgane. Am deutlichsten zeigt sich das an der Judikative, die das Verwaltungshandeln als Bestandteil der Exekutive beurteilt, die aber auch im Einzelfall Gesetze für nichtig erklären kann.
Die ursprünglich von Montesquieu vorgesehene Trennung der Gewalten wird nach dem Konzept des Grundgesetzes an vielen Stellen nicht strikt eingehalten. Am Beispiel der Gesetzgebung zeigt sich, dass Legislative und Exekutive eng zusammenarbeiten: regelmäßig legt die Bundesregierung (Exekutive) einen Gesetzentwurf vor, mittels ihres Initiativrechts, der vom Parlament (Legislative) beschlossen und vom Bundespräsidenten (Exekutive) ausgefertigt wird. In der Praxis ist die Nähe zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit so deutlich, dass eher von einer Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition ausgegangen werden kann. Die Trennung der Gewalten ist deshalb tatsächlich nur gegenüber der Judikative deutlich ausgeprägt. Richter werden zwar vom Parlament gewählt und von der Exekutive ernannt, sind in ihrer Tätigkeit aber durch die richterliche Unabhängigkeit (Art. 97 GG) vor einer politischen Einflussnahme geschützt.
Berechenbarkeit staatlichen Handelns
Der Rechtsstaatsbegriff des Grundgesetzes umfasst eine Reihe von Grundsätzen, die der Berechenbarkeit staatlichen Handelns dienen:
- Gesetzmäßigkeit (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes)
- Rückwirkungsverbot (Vertrauensschutz)
- Verhältnismäßigkeit
Gesetzmäßigkeit
Die Gesetzmäßigkeit oder Rechtsbindung staatlichen Handelns folgt unmittelbar aus Artikel 20 Absatz 3 GG: »Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.«
Daraus ergeben sich folgende Grundsätze:
- die Legislative darf nicht gegen die Verfassung handeln (Vorrang der Verfassung),
- Exekutive und Judikative dürfen nicht gegen ein Gesetz handeln (Vorrang des Gesetzes),
- Exekutive und Judikative dürfen, zumindest was Eingriffe in Grundrechte betrifft, nicht ohne ein Gesetz handeln, sondern sind von einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung abhängig (Vorbehalt des Gesetzes).
Rückwirkungsverbot
Der Vertrauensschutz ist eine wichtige Ergänzung der rechtsstaatlich gebotenen Rechtssicherheit. Man soll darauf vertrauen dürfen, dass die Rechtslage nicht rückwirkend zum eigenen Nachteil geändert wird. Am deutlichsten formuliert das Artikel 103 Absatz 2 GG für das Strafrecht: Eine Tat kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde.
Das absolute Rückwirkungsverbot ist jedoch auf das Strafrecht beschränkt ( Nulla poena sine lege). Im Verwaltungsrecht können rückwirkende Gesetze zulässig sein, besonders wenn sie eine unechte Rückwirkung bewirken, weil sie lediglich in laufende Verhältnisse einwirken. Das ist zum Beispiel der Fall, wenn die Prüfungsordnung nach Aufnahme des Studiums geändert wird.
Verhältnismäßigkeit (Schranken-Schranken)
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist eine materielle Komponente des Rechtsstaatsbegriffs und dient dem Schutz vor übermäßiger oder unangemessener Beeinträchtigung der Rechte des Einzelnen. Die Rechtsbindung der Staatsorgane allein bietet nicht in jedem Einzelfall ausreichend Schutz, so dass es im Rahmen des Grundrechtsschutzes eines weiteren Kontrollmittels bedarf. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit gilt für alle staatlichen Maßnahmen (also unter anderem auch für Gesetze, Verwaltungsakte und Gerichtsurteile). Der Gesetzgeber darf grundsätzlich in Grundrechte eingreifen, allerdings sind auch diese Eingriffe wiederum beschränkt (Schranken-Schranken).
Eine staatliche Maßnahme ist nur dann verhältnismäßig, wenn sie einen legitimen Zweck verfolgt und dabei
- geeignet (Erreichung eines Ziels theoretisch möglich)
- erforderlich (wenn es kein milderes Mittel gibt, das zum gleichen Erfolg führen würde)
- angemessen (Ziel des Gesetzes darf nicht außer Verhältnis zur Intensität des Eingriffes stehen).
ist.
Zudem muss Artikel 19 GG berücksichtigt werden, hierbei vor allem das Zitiergebot (das eingeschränkte Grundrecht muss genannt werden Art. 19 I 2), außerdem darf es kein Einzelfallsgesetz sein (Art. 19 I 1) und der eigentliche Sinngehalt des Grundrechts darf nicht beeinträchtigt werden (Art. 19 II). Zudem muss das Gesetz bestimmt genug sein, also klar formuliert und darf nicht gegen europäisches Recht verstoßen.
Grundrechte
Die Existenz von Freiheits- und Gleichheitsrechten im ersten Teil des Grundgesetzes ist eine materielle Komponente des Rechtsstaatsbegriffs. Grundrechte sind nicht nur Abwehrrechte des Einzelnen, auf die sich der Einzelne erst berufen müsste, sondern »binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht« (Artikel 1 Absatz 3 GG). Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundrechte deshalb zum objektiven Wertmaßstab für staatliches Handeln erklärt, was sich besonders in der Überprüfung von Gesetzen auswirkt, weil darin nicht nur formelle Gründe wie die Zuständigkeit und ein ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren, sondern auch die Angemessenheit eines Grundrechtseingriffs einbezogen werden.
Das Rechtsstaatsprinzip garantiert allerdings nicht die Existenz jedes einzelnen Grundrechts in seiner ursprünglichen Reichweite. Einzelne Grundrechte können durch Verfassungsänderung beschränkt werden (Artikel 19 Absatz 1 GG). Es darf nur nie der »Wesensgehalt« eines Grundrechts angetastet werden.
Sicherungsmechanismen
Die in Artikel 20 Absatz 3 GG enthaltene Gewaltenteilung ist ein wichtiger Sicherungsmechanismus für den Rechtsstaat: die Judikative kontrolliert Legislative und Exekutive. Das ist wichtig, damit Fehler nachträglich korrigiert werden können, reicht aber nicht aus. Denn damit allein könnte der Staat selbst bestimmen, ob überhaupt ein Verfahren eingeleitet wird. Das Grundgesetz sieht deshalb in Artikel 19 Absatz 4 GG eine Rechtsweggarantie vor: »Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.«
Auch diese Rechtsweggarantie allein ist jedoch noch keine Garantie für ein faires Verfahren. Deshalb sieht das Grundgesetz eine Reihe von Verfahrensgarantien (»Justizgrundrechte«) vor:
- Unabhängigkeit der Richter (Artikel 97 GG)
- Verbot von Ausnahmegerichten (Artikel 101 Absatz 1 Satz 1 GG)
- Anspruch auf den gesetzlichen Richter (Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 GG)
- Anspruch auf rechtliches Gehör (Artikel 103 Absatz 1 GG)
- Verbot der Mehrfachbestrafung (Artikel 103 Absatz 3 GG)
- Garantien bei Freiheitsentziehungen (Artikel 104 GG)
- ↑ vgl. Begründung im Fall Marbury gegen Madison
- ↑ Die deutsche Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, 1832/34
Siehe auch
Literatur
- Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Gesetz und gesetzgebende Gewalt. Von den Anfängen der deutschen Staatsrechtslehre bis zur Höhe des staatsrechtlichen Positivismus, Berlin 1958.
- Forsthoff, Ernst, Rechtsstaat im Wandel, hrsg. v. Klaus Frey, 2. Aufl.,1976.
- Kunig, Philip, Das Rechtsstaatsprinzip. Überlegungen zu seiner Bedeutung für das Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1986. ISBN 3166450505
- Sobota, Katharina, Das Prinzip Rechtsstaat. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1997. ISBN 3161466454
- Schmidt-Aßmann, Eberhard, Der Rechtsstaat, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, hrsg. v. Josef Isensee/Paul Kirchhof, 3. Aufl., Heidelberg 2004, § 26.
- Schachtschneider, Karl Albrecht, Prinzipien des Rechtsstaates, Duncker & Humblot, Berlin 2006.
