Staatsverschuldung Deutschlands
Die Staatsverschuldung bezeichnet die vom Staat akzeptierten Gesamtforderungen der kreditgebenden Gläubiger an einen Staat, in Deutschland also die dafür haftenden Bund, Länder, Kommunen und Sondervermögen.
Begriffe und Zahlenangaben für Deutschland
Laut Angaben des Bundes der Steuerzahler steigt die Gesamtverschuldung der Bundesrepublik um ca. 2500 € pro Sekunde. Die aktuelle Verschuldung (2004) beträgt 1385 Mrd. €, das entspricht 62.7% des Bruttoinlandsproduktes (zum Vergleich: 1960 waren es noch 18.5%) und ca. 16.800€ pro Kopf. Rechnet man zur nominalen Verschuldung noch versteckte Schulden, wie zukünftig anfallende Renten- und Pensionszahlungen die als dauerhafte Spareinlagen dem Wirtschaftkreislauf entzogen werden könnten, hinzu wird die Schuldenquote wesentlich höher, allerdings bilden Renten und Löhne, im Gegensatz zu Kapitaleinkommen nicht wirklich die Sparbuchrekorde: Hans-Werner Sinn, Präsident des münchener ifo-Instituts, gibt an, dass ein in Deutschland geborenes Kind eine Schuldenlast von 81.000 € trage (Die Zeit, 13.05.04, S. 26).
Daneben wird oft die Nettokreditaufnahme(=Nettoneuverschuldung) angegeben. 2001 lag sie im Bund bei 154 Mrd. €. Seit 1962 kam es in jedem Jahr zu einer Nettoneuverschuldung des Bundes; nur im Zeitraum von 1950 bis 1961 war in acht Jahren eine Nettotilgung der Bundesschuld möglich.=> Nettokreditaufnahme
Entsprechend sind die Zinslasten gewachsen. Die Zinslastquote (Zinsausgaben in % der Gesamtausgaben) lag für den Bund im Jahr 2001 bei 16,2%; in einigen Bundesländern noch deutlich darüber.
Zwischen 1965 und 2002 überstieg die Summe der Zinsausgaben die Summe der Neuverschuldung. Die Neuverschuldung deckte also nicht einmal die Zinsausgaben. Dieses von der Bundesbank als "Teufelskreis einer Schuldendynamik" bezeichnete Problem hat bereits zu einem Schuldenberg geführt, der nicht abgetragen werden kann. Selbst bei einer (unter heutigen Bedingungen unrealistischen) jährlichen Rückzahlung von 13 Milliarden € wäre dies in 100 Jahren nicht möglich. Ein Ausweg könnte die Einführung eines Insolvenzrechtes auch für öffentliche Schuldner sein.
Die Entwicklung in Deutschland seit 1991 zeigt folgenden Verlauf:
(in Billionen Euro nominal, Quelle: Destatis)
|
1991: 0,569 |
1998: 1,153 |
Diagramm Staatsverschuldung Deutschland 1991-2003
Die Steigerungsrate betrug in den Jahren 1991 bis 1998 ~10,6 % p.a.
Die Steigerungsrate betrug in den Jahren 1998 bis 2003 ~ 2,8 % p.a.
Die Abflachung im Jahr 2000 rührt von den UMTS-Erlösen.
Gründe für den in den 1990er Jahren erheblichen Anstieg der Staatsverschuldung waren die deutsche Wiedervereinigung und die wachsende Massenarbeitslosigkeit.
Grenzen der Staatsverschuldung
Der Staat darf nicht unbegrenzt Schulden machen. Nach Art. 115 GG besteht ein Parlamentsvorbehalt und eine inhaltliche Begrenzung (die Kredite dürfen nicht die Summe der Investitionen übersteigen). Außerdem legt die EU in den Konvergenzkriterien zur gemeinsamen Währung Euro (im Maastricht-Vertrag von 1992) folgende Grenzen fest:
- Das Haushaltsdefizit darf maximal 3,0 % des BIP betragen.
- Die Gesamtverschuldung darf 60,0 % des BIP nicht überschreiten.
Historischer und internationaler Vergleich
| Staat | Staatsschulden im Verhältnis zum nominalen BIP 2003 (Schuldenstandsquote) |
|---|---|
| Japan | 155,7 % |
| Italien | 120,1 % |
| Belgien | 102,4 % |
| Österreich | 66,8 % |
| Deutschland | 64,9 % |
| Spanien | 64,4 % |
| USA | 63,8 % |
| Schweden | 59,2 % |
| Vereinigtes Königreich | 51,1 % |
| Norwegen | 20,8 % |
Historisch waren Kriege, Wirtschaftskrisen und Verschwendungssucht die wesentlichen Antriebskräfte für steigende Verschuldung. Die Phase des Wirtschaftswachstums vom Ende des 2. Weltkriegs bis Anfang der 1970er Jahre ermöglichte in den meisten Industrieländern einen Schuldenabbau. Danach ist die Verschuldung in fast allen OECD-Ländern bis 1996 rasant angestiegen; seitdem sinken sie leicht. Der Durchschnitt lag 2001 bei 64,6% (bei starken Unterschieden: Australien 20,9%, Japan 132,6%, Deutschland 60,2% nach OECD-Kriterien).
Verschuldung ist nicht nur ein Problem der Industrienationen, sondern noch extremer der Entwicklungsländer und ganzer Wirtschaftsräume (siehe: Verschuldungskrise).
Volkswirtschaftliche Bedeutung
Die Bewertung der Staatsverschuldung ist in den Wirtschaftwissenschaften kontrovers: "Eine der schrecklichsten Geißeln, die jemals zur Plage einer Nation erfunden wurden" vs. keynesianische Rechtfertigung verstärkter Verschuldung zur "Ankurbelung" des Wirtschaftswachstums.
Staatsschulden sind auf die Zunkunft verschobene Steuererhöhungen. Kritiker einer Verschuldungspolitk argumentieren, dass durch die hohe Staatsverschuldung die jetzige Generation auf Kosten zukünftiger Generationen lebe (Generationenbilanz). In Deutschland ist dies nur zum Teil richtig: Ca. 60% der Staatsschulden sind Schulden des Staates bei seinen Bürgern. Werden in der Zukunft diese Schulden zurückgezahlt, erfolgt lediglich eine Umverteilung von Steuerzahlern zu den Gläubigern (Besitzer von Bundesschatzbriefen u.ä.). Lediglich 40% der deutschen Verschuldung sind Auslandsschulden. Ihre Rückzahlung wird in der Zukunft der Volkswirtschaft Geld entziehen.
Ein weiterer volkswirtschaftlich bedeutender Effekt hoher Staatsverschuldung ist der Verdrängungseffekt auf dem Kapitalmarkt: Durch die hohe Nachfrage des Staates nach Geld steigen die Finanzierungskosten der Unternehmen. Für sie werden Kredite teuerer, Investitionen unterbleiben. Dadurch sinkt ihre Wettbewerbsfähigkeit, das Wirtschaftswachstum leidet.
Die Kehrseite der öffentlichen Verschuldung ist neben den Folgen der Kürzungsanstrengungen der öffentlichen Haushalte das Vermögenswachstum der Gläubiger. Kritiker beschreiben daher die Staatsverschuldung auch als gigantische Umverteilung von unten nach oben. In Deutschland verfügen die oberen zehn Prozent der privaten Haushalte über mehr als 50% des Geldvermögens von 3.730,5 Milliarden €.
Ökonomen wie Heiner Flassbeck weisen darauf hin, dass die Gesamtgeldmenge in einer Volkswirtschaft stets Null ist. Mithin wenn sich die Privatleute nicht verschulden, dies der Staat tun müsse um deflationären Tendenzen vorzubeugen. Keynesianisch inspirierte Konzepte zur Staatsverschuldung sehen nach einer "Anschubfinanzierung" eines Konjunkturaufschwungs eine Refinanzierung durch die höhere Besteuerung der Vermögensbesitzer vor.
Ob eine hohe Staatsverschuldung zu mehr Wachstum führt, scheint mit Blick auf die Rekordverschuldungen des letzten Jahrzehnts und die gleichzeitig sehr niedrigen Wachstumsraten jedoch fraglich, zumal die Zinsforderungen der Gläubiger bereits höher sind als die jährliche Neuverschuldung. Unter diesem Gesichtpunkt ist die Neuverschuldung nichts anderes mehr als verschenkte Steuergelder der Allgemeinheit an die Kreise der Gläubiger in Form von Zinsen. Durch die von den Gläubigerforderungen verursachte Liqiditätskrise des Staates, muss der Staat wiederum mehr Schulden bei ihnen aufnehmen. Mit immer schneller aufeinander folgenden Privatisierungen, Steuererhöhungen und Sparmaßnahmen an Sozialem werden die wachsenden Zinsforderungen der Gläubiger dann bedient. Politisch zweifelhaft, zumal außer dem Zweck, den Kreditgebern höhere Einnahmen aus nachweislich nicht rückzahlbaren Krediten zu sichern, sich kein weiterer erschließen lässt.
Beispiel:
- 2001 betrugen die Steuereinnahmen des Staates 448,1 Mrd Euro.
- Die Schulden betrugen 1.232 Mrd Euro.
- Die Zinforderungen der Gläubiger daraus betrugen 66,6 Mrd Euro.
- Diese wurden beglichen durch eine Neuverschuldung von 58,9 Mrd Euro.
Die 7,7 Mrd Euro Restforderungen bekamen dann die Bürger in Form von Einsparungen direkt zu spüren, der Kaufkraftverlust daraus, der zumeist in Insolvenzen des Mittelstandes endet, war jedoch kaum noch zu kompensieren und hatte sinkende Steuereinnahmen in fast genau der selben Höhe 2002 zur Folge. Was netto übrig blieb, war somit nur der alljährliche Anstieg der gesamten Staatsverschuldung.
Unter der Voraussetzung, dass die Banken die sinkenden Zinsen der Zentralbank (EZB) als prozentuale Vergünstigung auf gewährte Kredite übertragen und nicht etwa als Bonus auf umlaufschädigende Kapitalguthaben, gilt auch die Senkung von Leitzinsen die Last der Staatsverschuldung dämpfend. Dies ist in der Regel jedoch nicht der Fall, es werden dann zumeist nur höhere Kredite gewährt, aber bei weiter gleichbleibenden, quantitativ mitwachsenden Zinsforderungen.
Staatsverschuldung und Stabilitätspolitik
Die öffentliche (Neu-) Verschuldung kann als wirtschaftspolitisches Instrument "richtig" oder "falsch" eingesetzt werden. Von grundlegender Bedeutung für eine zutreffende Analyse der ökonomischen Wirkungen der Staatsverschuldung ist die Differenzierung nach konjunkturellen und strukturellen Ursachen. Innerhalb der konjunkturellen Verschuldung muß darüber hinaus zwischen konjunkturbedingten und antizyklischen Defiziten unterschieden werden.
Drei Arten der Staatsverschuldung
a) Das konjunkturbedingte Defizit ist in der Rezession erforderlich, um die staatliche Nachfrage aufrechtzuerhalten sowie den Rückgang der privaten Nachfrage zu begrenzen. Es umfaßt die aus einer unterdurchschnittlichen Auslastung des Produktionspotentials automatisch resultierenden Mindereinnahmen und Mehrausgaben des Staates (unter Einschluß der Sozialversicherungen).
b) Das antizyklische Defizit beinhaltet weitere Haushaltsfehlbeträge, die sich aus der Kreditfinanzierung aktiver stabilitätspolitischer Maßnahmen ergeben. Die antizyklische Verschuldung, die zunächst über das konjunkturbedingte Defizit hinausgeht, dient der Erhöhung der staatlichen und privaten Nachfrage mit dem Ziel einer Rückkehr zur Normalauslastung des Produktionspotentials.
c) Das strukturelle Defizit entspricht der Neuverschuldung, die bei unveränderter Ausgabenplanung und Steuerstruktur auch in einer normal ausgelasteten Wirtschaft vorliegen würde. Es handelt sich um den Teil des Budgetdefizits, der bei Vollbeschäftigung (aber nicht in der Rezession) abgebaut werden kann, ohne das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zu gefährden.
In der Ablehnung der strukturellen Defizite sind sich Finanzwissenschaftler und Politiker heute weitgehend einig. Eine Ausnahme bildet allenfalls die Kreditfinanzierung staatlicher Investitionen, die oftmals unabhängig von der konjunkturellen Lage als gerechtfertigt angesehen wird. Diese Auffassung, die auch dem Artikel 115 GG zugrunde liegt, basiert auf der Vorstellung, daß die Kosten öffentlicher Investitionen mittels der Verschuldung den zukünftigen Nutznießern angelastet werden können. Die Zins- und Tilgungsverplichtungen entsprechen im Zeitablauf jedoch keineswegs dem Nutzen der Investitionen und noch weniger den realen Konsumlasten der jeweiligen Generation. Als Instrument einer intertemporalen Verteilungspolitik ist die Staatsverschuldung daher kaum geeignet.
Konjunkturbedingte Defizite – Automatische Stabilisatoren
Der Einsatzbereich einer ökonomisch gerechtfertigten Staatsverschuldung liegt im wesentlichen auf dem Gebiet der Stabilitätspolitik. Wenn die Auswirkungen der konjunkturellen Entwicklung auf den Staatshaushalt passiv hingenommen werden, kommt es in der Rezession automatisch zu konjunkturbedingten Defiziten. Sie wirken noch nicht expansiv, verhindern aber immerhin eine Verschärfung der konjunkturellen Situation durch eine Parallelpolitik, die auf konjunkturelle Haushaltsbelastungen mit Ausgabenkürzungen und Abgabenerhöhungen reagiert. Konjunkturbedingte Defizite gelten nicht zuletzt deshalb als unbedenklich, weil man davon ausgehen kann, daß die konjunkturellen Mindereinnahmen und Mehrausgaben im Aufschwung von selbst wieder entfallen und in der Hochkonjunktur durch Budgetüberschüsse abgelöst werden.
Die automatischen Stabilisatoren verbessern ganz entscheidend die Voraussetzungen für einen Aufschwung. Sparen zum konjunkturell falschen Zeitpunkt destabilisiert dagegen die Wirtschaft, verursacht zusätzliche Produktions- und Beschäftigungsverluste und reißt damit neue Löcher in den öffentlichen Haushalt. Infolge des tendenziell rückläufigen Sozialprodukts besteht sogar die Gefahr einer wachsenden Neuverschuldungsquote. Eine wegen der Maastricht-Kriterien scheinbar unausweichliche rigorose Sparpolitik führt sich dann selbst ad absurdum.
Antizyklische Defizite – Grundlage expansiver Finanzpolitik
Automatische Stabilisatoren garantieren nicht, daß eine konjunkturelle Krise schnell überwunden werden kann. Eine im eigentlichen Wortsinne expansive Finanzpolitik, welche aktiv zur konjunkturellen Belebung beitragen will, muß allerdings in der Rezession bereit sein, über die konjunkturbedingte Verschuldung hinaus ein antizyklisches Defizit einzugehen. Dieses Defizit konsolidiert sich weitgehend von selbst, sofern der angestrebte Anstieg von Produktion und Beschäftigung zustande kommt und dem Staat daraus Mehreinnahmen und Ausgabenersparnisse entstehen. Eine antizyklische Finanzpolitik ist dann nicht nur aus stabilitätspolitischen Gründen angezeigt; sie kostet aufgrund ihrer Selbstfinanzierungseffekte auch weitaus weniger, als es zunächst den Anschein hat. Unter günstigen Bedingungen kann sogar eine Voll- und Überkonsolidierung antizyklischer Defizite und damit eine Entlastung der öffentlichen Haushalte eintreten.
Voraussetzung für die beschäftigungspolitische und fiskalische Effizienz der Globalsteuerung ist die Vermeidung von Verdrängungseffekten im privaten Sektor. Die Staatsverschuldung kann über Zinssteigerungen die privaten Investitionen hemmen. Die Bedeutung derartiger Crowding-Out-Effekte ist jedoch bei Unterbeschäftigung relativ gering einzustufen. Sofern die Stückkosten stabil bleiben, wirkt der Nachfragezuwachs nicht inflationär, sondern setzt einen expansiven Multiplikator- und Akzeleratorprozeß in Gang, der mit Produktions- und Beschäftigungssteigerungen einhergeht. Es gibt für die Zentralbank keinen Grund, einen Aufschwung bei weitgehend stabilen Preisen durch höhere Zinsen zu behindern.
Monetäre Grenzen kommen allenfalls durch eine Lohnpolitik ins Spiel, die auch in der Rezession Lohnerhöhungen über den Produktivitätsfortschritt hinaus durchsetzt und damit eine kosteninduzierte Inflation verursacht. Wenn die Zentralbank darauf mit einem restriktiven Kurs reagiert, kommt es zu konjunkturell unerwünschten Zinssteigerungen. Eine erfolgversprechende Globalsteuerung muß deshalb lohn- und geldpolitisch abgesichert werden. Wenn dies gelingt, lassen sich Verdrängungseffekte jedoch weitgehend vermeiden.
Die Globalsteuerung ist weiterhin erfolgversprechend
Es gibt immer wieder Situationen, in denen ein aktives Handeln der Finanzpolitik Erfolg verspricht. Auch in der derzeitigen konjunkturellen Lage (Deutschland 2004) besteht durchaus Spielraum für konjunkturstützende Maßnahmen. Zu denken ist insbesondere an das kreditfinanzierte Vorziehen ohnehin notwendiger öffentlicher Investitionen in Infrastruktur und Bildung. Der Staat würde mit solchen Aktionen zur Stabilisierung der Erwartungen im privaten Sektor beitragen und das Investitionsklima verbessern. Wer die Selbstfinanzierungseffekte antizyklischer Defizite in Rechnung stellt, hat auch keinen Grund, zukünftige Steuererhöhungen zu befürchten und seine Nachfrage deshalb einzuschränken. Allerdings muß die Finanzpolitik diese Erwartungshaltung stützen, indem sie konjunkturelle Haushaltsentlastungen in Zukunft konsequent zum Abbau der Verschuldung einsetzt.
Die relativ hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland geht auch darauf zurück, daß die Makropolitik in den beiden Rezessionen 1981 und 1993 prozyklisch wirkte und damit eine ursprünglich konjunkturelle in eine strukturelle Arbeitslosigkeit transformierte (Hysteresiseffekt). Das Beispiel USA zeigt gerade im Vergleich dazu, wie erfolgreich eine gemäßigt keynesianische Strategie sein kann. Zu Beginn der neunziger Jahre war die Finanzpolitik dort bereit, die automatischen Stabilisatoren bei schwacher Konjunktur uneingeschränkt wirken zu lassen. Im nachfolgenden Aufschwung wurde die finanzpolitische Konsolidierung vorangetrieben, und derzeit versucht die US-Regierung, die konjunkturelle Erholung mit Steuersenkungen und Ausgabenprogrammen zu beschleunigen. Etwas mehr amerikanischer Pragmatismus könnte der Wirtschafts- und Finanzpolitik auch hierzulande nicht schaden.
Weblinks
- http://www.oeffentliche-finanzen.de/scherf/ifo.htm
- http://www.staatsverschuldung.de -- Übersicht der Gesamtverschuldung seit 1951
- http://www.steuerzahler.de -- Bund der Steuerzahler
- http://www.staatsverschuldung-online.de/ "Staatsverschuldung – ein Zinseszins-Teufelskreis"
- Schulden-Porträts Bund, Länder, Gemeinden
- Über die Gläubiger steht hier mehr: http://www.staatsverschuldung.de/glaeubiger.htm
