Neugliederung des Bundesgebietes

Neugliederung des Bundesgebietes ist ein Begriff aus dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (Art. 29) und regelt den territorialen Zuschnitt der Länder z. B. durch Fusionen oder Grenzkorrekturen. Kommunale Neugliederungen, also Zusammenschlüsse und Änderungen der Grenzziehung von Gemeinden und Landkreisen, fasst man dagegen häufig unter dem Begriff Gebietsreform zusammen.

Seit Gründung der Bundesrepublik wollen die Stimmen um eine Neugliederung des Bundesgebiets nicht verstummen. Bereits der erste gewählte Landtag Schleswig-Holsteins brachte seine Erwartung einer Neugliederung zum Ausdruck: er erließ 1949 nicht etwa eine Landesverfassung, sondern eine „Landessatzung“, um – analog zum Begriff „Grundgesetz“ – deren vorläufigen Charakter zum Ausdruck zu bringen. Erst die nach der Verfassungsreform von 1990 vom Landtag verabschiedete Verfassung trug auch den Namen Landesverfassung. Die damaligen Bestrebungen Schleswig-Holsteins zur Neugliederung spiegeln sich auch im Gerichtsaufbau des Landes wider: Erst 1991 errichtete das Land ein eigenes Oberverwaltungsgericht, welches fortan die Aufgaben wahrnahm, die bis dato das Oberverwaltungsgericht Lüneburg als gemeinsames Oberverwaltungsgericht der Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein wahrgenommen hatte. Heute noch existiert in Schleswig-Holstein als einzigem Land kein Landesverfassungsgericht (landesverfassungsrechtliche Rechtsstreite werden vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen).

Trotz mehrfacher Anläufe ist die bislang einzige Neugliederung die Fusion der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum neuen Bundesland Baden-Württemberg im Jahre 1952. Der Versuch einer Fusion von Berlin und Brandenburg zu einem neuen Bundesland Berlin-Brandenburg scheiterte im Mai 1996, weil nicht einmal 25% der wahlberechtigten Brandenburger, das verfassungsmäßig notwendige Minimum, für den Fusionsvertrag stimmten; selbst wenn die 63% Nein-Stimmer sich enthalten hätten, wäre der Fusionsvertrag also mangels Mindestzustimmung nicht in Kraft getreten.

Die fünf neuen Bundesländer erhielten 1990 teilweise veränderte Grenzen im Vergleich zu den Ländern, wie sie in der DDR bis 1952 bestanden. Dies wird auch oft als Neugliederung bezeichnet – jedoch nicht im Sinne der Definition des Grundgesetzes.

Regelung der Neugliederung im Grundgesetz

Artikel 29 GG ermöglicht eine Neugliederung des Bundesgebiets, „um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“ (Art. 29 Abs. 1). Sie muss durch Bundesgesetz erfolgen und durch einen Volksentscheid in allen betreffenden Ländern bestätigt werden. Es stehen zwar nicht die Bundesländer als solche (siehe Art. 79 Abs. 3), aber deren Zahl und territorialer Zuschnitt durch den Neugliederungsartikel des Grundgesetzes unter Vorbehalt.

Der Neugliederungsartikel war bis 1955 von den Alliierten suspendiert und wurde mehrfach geändert, so dass aus der ursprünglichen Pflicht zur Neugliederung zuletzt eine Kann-Bestimmung wurde.

Ein beschleunigtes Neugliederungsverfahren sehen die eigens für Baden-Württemberg und später auch für Berlin und Brandenburg eingefügten Grundgesetz-Artikel 118 und 118a vor. Danach kann abweichend von der Regelung nach Art. 29 (mit obligatorischem Volksbegehren und Volksentscheid) auch eine bloße „Vereinbarung“ der jeweiligen Länder getroffen werden, die jedoch von der betroffenen Bevölkerung bestätigt werden muss.

Aktuelle Diskussionen gehen dahin, die Zweidrittelmehrheit der Großen Koalition zu nutzen, um den Volksentscheid aus Art. 29 zu streichen. Im Zuge der Föderalismusreform wird es somit leichter sein, bisher bestehende Länder zu größeren neuen Ländern zusammenzuschließen.

Neugliederung mit dem Ziel weniger Bundesländer

Vorschläge zur Zusammenlegung von Bundesländern werden immer wieder von verschiedenster Seite vorgetragen (im Gespräch ist eine Reduzierung der Zahl der Länder von 16 auf etwa 9). Der jüngste Vorstoß des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Beck zur Fusion seines Bundeslandes mit dem Saarland vom Januar 2003 stieß dort auf strikte Ablehnung. Auch andere Vorschläge, wie zum Beispiel der immer wieder ins Gespräch gebrachte Beitritt des Landes Bremen zum Bundesland Niedersachsen, besitzen derzeit geringe Aussichten auf Erfolg. In Norddeutschland ist die Diskussion in Politik und Medien über einen Nordstaat ein Dauerthema.

Gründe für und gegen eine Neugliederung

Man kann darüber streiten, ob eine Neugliederung des Bundesgebietes (noch) sinnvoll ist oder nicht. Ob sich das im Zeichen knapper Finanzen ändern wird oder ob durch die Aussicht auf die Übernahme hoher Schulden anderer Bundesländer die Neugliederung sogar noch unwahrscheinlicher wird, ist ungewiss.

Als Gründe für eine Neugliederung werden typischerweise vorgebracht:

• Einsparung von Verwaltungskosten durch Wegfall von Länderparlamenten
• durch weniger Landtagswahlen Einschränkung des Dauerwahlkampfs und somit reformfreudigere Bundespolitik
• Gerechtere Verteilung der Stimmen im Bundesrat
• handlungsfähigeres, größeres Bundesland
• gemeinsame Politik zwischen Stadtstaat und dem umliegenden Bundesland
• für vormals geteilte Ballungsräume: bessere Entwicklung
• Bundesländer als europäische Regionen oder sogar Staaten

Übliche Gründe gegen eine Neugliederung sind:

• Verlust regionaler Identifikation und Machtverlust durch Wegfall eines eigenen Landesparlaments
• Verlust von Sitzen im Bundesrat durch begünstigende Gewichtung kleinerer Länder im Grundgesetz
• mögliche Vernachlässigung des Umlandes bei Fusion mit Stadtstaat, falls sich die Politik auf die Großstadt konzentriert
• Übernahme der Probleme anderer Länder wie Landesschulden oder schwache Wirtschaft
• Größe des Bundeslands ist kein Argument für Handlungsfähigkeit; Beispiel Luxemburg

Unabhängig von der Frage nach dem politisch-ökonomischen Sinn oder Unsinn von Neugliederungen existiert in weiten Teilen der betroffenen Bevölkerung eine starke emotionale Ablehnung gegen derartige Projekte. Diese Vorbehalte haben ihre Wurzeln in der ausgeprägten Tradition des deutschen Föderalismus. Dies erschwert die Fusionsbestrebungen erheblich, zumal Neugliederungen eines Volksentscheides bedürfen.

Arten und Vorschläge der Neugliederung

In den 1950er Jahren legten der Luther-Ausschuss, Anfang der 1970er Jahre die Ernst-Kommission z. T. sehr weitgehende Vorschläge für eine territoriale Neugliederung des Bundesgebiets vor.

Es gibt unterschiedliche Arten der Neugliederung, die in den verschiedenen Vorschlägen meist als Gesamtkonzept kombiniert werden: Fusionen von Ländern (wie 1952 zu Baden-Württemberg), oder Grenzkorrekturen zwischen zwei Ländern (wie z. B. 1955 Landkreis Lindau zurück an Bayern).

Datei:Neugliederungsvorschlag mit 9 Länder nur-Fussionen.png

Beispiel einer Fusionslösung

Vorgeschlagene Fusionen von Ländern (Ländernamen provisorisch)

• Hamburg und Schleswig-Holstein zu einem Nordstaat/Nordelbien
• Hamburg, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern zu einem Nordstaat/Nordelbien (Schleswig-Mecklenburg)
• Hamburg, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Bremen zu „Hansebund“
• Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern zu einem Nordoststaat
• Berlin und Brandenburg zu Berlin-Brandenburg (weitere Vorschläge Preußen oder Brandenburg-Preußen)
• Berlin, Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt zu „Sachsen-Brandenburg“
• Bremen und Niedersachsen zu Niedersachsen
• Saarland und Rheinland-Pfalz zu Saarpfalz (Bundesland)
• Saarland, Rheinland-Pfalz und Hessen zu Mittelrhein-Hessen oder Rheinland-Hessen
• Saarland, Rheinland-Pfalz, Hessen und Thüringen zu „Mittelrhein-Thüringen“
• Rheinland-Pfalz und Hessen zu „Rheinhessen“
• Thüringen und Sachsen-Anhalt zu Thüringen-Anhalt
• Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt zu Mitteldeutschland (auch Obersachsen oder Sachsen-Thüringen)
• Thüringen und Sachsen zu Thüringen-Sachsen

Allen Modellen gemein ist die Reduzierung der Zahl der Bundesländer von derzeit 16 auf neun bis zehn. In der Diskussion um die Neugliederung der Bundesländer geht bislang die ansatzweise auch schon diskutierte Frage der Bildung eines Bundesunmittelbaren Distrikts unter, der zum Beispiel Berlin-Mitte als der Bundesregierung unmittelbar unterstellten Verwaltungsbezirk aus Berlin (mit den dort insbesondere anfallenden Staatsschulden) herauslöst. Dies würde Rest-Berlin und Brandenburg die Vereinigung sicher erleichtern.

Beispiel mit zusätzlichen Grenzkorrekturen

Vorgeschlagene Grenzkorrekturen und Territorialen Kompensationen

• Neu-Ulm als Region Donau-Iller zu Baden-Württemberg
• Pfalz und Kreis Bergstraße als Rhein-Neckar-Dreieck zu Baden-Württemberg
• östliche Teile Oberschwabens zu Bayern
• Main-Tauber-Kreis zu Bayern
• Region Aschaffenburg zu Hessen
• Rheinhessen zu Hessen
• Landkreis Altenkirchen als Teil des Siegerlands sowie der größte Teil des des Landkreises Ahrweiler zu Nordrhein-Westfalen
• Landkreise Stade, Harburg und Lüneburg zu Hamburg oder zum Nordstaat
• Teile von Ostwestfalen-Lippe zu Niedersachsen
• Vorpommern zu Brandenburg
• Regionen Halle und Dessau als Teil des Metropolregion Sachsendreieck zu Sachsen
• Niederlausitz als vereinigte Lausitz zu Sachsen, oder Oberlausitz als vereinigte Lausitz zu Brandenburg

Konkrete Vorschläge für eine Neugliederung nach 1990

ohne kleine Länder	Döring-Modell 2003		Miegel-Modell 1990		Apel-Modell 1997	6 gleich große Länder
12 Länder	9 Länder	8 Länder	7 Länder	6 Länder	6 Länder	6 Länder
Häufig diskutierte Variante mit nur Fusionierung der 4 kleinen Länder	Fusionslösung nach dem Döring-Modell 2003	Vorschlag zur Neugliederung - Acht-Länder- Lösung, Werner Rutz 1995	Neugliederung nach Miegel 1990 und Ottnad 1997, entspricht 7 nach Einwohnern ungefähr gleich großen Ländern	Vorschlag zur Neugliederung - Sechs-Länder- Lösung, Werner Rutz 1995	Fusionslösung nach dem Apel-Modell 1997	Fusionslösung zu 6 nach Einwohnern ungefähr gleich großen Ländern

Alternativen zur Neugliederung

Alternativ zu einer Neugliederung werden im öffentlichen Bereich andere Wege gegangen, die durch Staatsverträge in den einzelnen Fällen geregelt werden.

Die Landesrundfunkanstalten der ARD sind das deutlichste Beispiel und prägen auch die regionale Zugehörigkeit über Ländergrenzen hinweg („Mitteldeutschland“, „SWR3-Land“). Beim Beispiel der Bundesbank, der Landesbanken, des DGB und der Bahn (DB Regio) sind es ökonomische oder verwaltungstechnische Gründe für eine Zusammenarbeit. Die Karte der Verkehrsverbünde zeigt wie derzeit schon grenzüberschreitend zusammengearbeitet wird. Bei der katholischen und evangelischen Kirche wurden schon einige Fusionen durchgeführt, die die Anzahl der Kirchenprovinzen verringern und die Grenzen von 1815 bzw. die Teilung West-Deutschland/DDR überwinden.

	Bundespolizeipräsidien und -ämter
ARD	Bundespolizei	Ordentliche Gerichtsbarkeit	THW	DFB
mit 9 Landesrundfunk- anstalten	5 Präsidien und 19 Ämter	24 Oberlandes- gerichtsbezirke	mit 8 Landes- verbänden	mit 9 Fußball- Oberligen
Bundesbank Hauptverwaltungen		BLZ
Bundesbank	Landesbanken	Bankleitregionen	Postleitregionen	Telefonvorwahl- bereiche
mit 9 Haupt- verwaltungen	(9 Banken)	mit 8 Clearing- Gebieten	mit 10 Zonen	mit 8 regionalen Vorwahlbereichen
Verkehrsverbünde	DGB	DB Regio	Diözesen<br\>(katholisch)	Landeskirchen<br\>(evangelisch)
mehr als 70 Verbünde,<br\>nicht flächendeckend	mit 9 Bezirken	mit 9 Regional- leitungen	mit 7 Kirchen- provinzen	mit 23 Glied- kirchen

Trotz dieser alternativen Lösungen wird deutlich, welche Fusionen wahrscheinlicher als andere sind (Hamburg und Schleswig-Holstein, sowie Berlin und Brandenburg) und welche Bundesländer eigenständig genug sind (Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen).

Neugliederung mit dem Ziel mehr Bundesländer

In einigen Studien zur Neugliederung wird auch der andere Fall, nämlich mehr als weniger Bundesländer zu schaffen, durchgespielt. Diese Studien gelten in der Regel als unrealistisch.

Gründe für und gegen eine Neugliederung

Als Beispiel wird oft die stark föderale Schweiz mit ihren flächenmäßig recht kleinen Kantonen angeführt. Die regionale Identifikation wird bei kleineren Einheiten als Hauptgrund genannt.

Es ist außerdem zu beachten, dass unter den deutschen Volksstämmen oft Vorurteile und Aversionen herrschen. Als Beispiel seien hier die Gegensätze zwischen Pfälzern und Saarländern, Bayern und Franken, Rheinländer und Westfalen oder Badenern und Schwaben angeführt (die sechs letztgenannten leben in den gemeinsamen Ländern Bayern, Nordrhein-Westfalen bzw. Baden-Württemberg).

Die Größe mancher Bundesländer spricht andererseits für eine Angliederung bestimmter Regionen an ein anderes Land. Aschaffenburg ist zum Beispiel so stark nach Frankfurt orientiert (Pendler, Kultur und Verkehr), dass die Zugehörigkeit zu München fraglich ist. Der Fußballverein Viktoria Aschaffenburg spielt demzufolge auch nicht in der bayerischen, sondern in der hessischen Liga, was dem Verein auch kürzere Fahrtwege beschert.

Der Speckgürtel um die Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin führt dazu, dass Besserverdienende in die Vororte ziehen, die Metropolen aber die Kosten für kulturelle Einrichtungen auch für das Umland mit zu tragen haben. Auch die Fußballvereine der umliegenden Regionen der Metropolen sind in der Regel den Verbänden der nahen Großstadt angegliedert und nicht ihrem eigentlichen Land.

Ein Kriterium für die Zugehörigkeit einer Region zu einem Zentrum ist die Verbreitung von Regionalzeitungen, die deutlich erkennen lässt, in welche Richtung sich die Bewohner orientieren. Dies ignoriert noch stärker als die oben genannten Verkehrsverbünde die bestehenden Ländergrenzen.

Arten und Vorschläge der Neugliederung

17-Länder-Lösung nach Werner Rutz

Für diese Neugliederung gibt es zwei verschiedene Ansätze. Der eine beschränkt sich durch Teilung von Ländern auf die Schaffung von Regionen, die – meist in historischen Grenzen – sich an Landsmannschaften richtet. Die andere geht noch einen Schritt weiter, in dem Ballungsräume als eigene Regionen definiert werden, da hier die landestypische Ausprägung durch starke Zuwanderung und Verstädterung weniger ausgeprägt ist, als in den ländlicheren Regionen.

Als beispielhaft für die Entwicklung einer regionalen Gliederung, welche hinsichtlich der Größenordnung zwischen den Ausmaßen der heutigen (Land-)Kreise und Länder angesiedelt ist, werden verschiedentlich die Raumordnungsregionen (ROR) angeführt. Dabei waren die Raumordnungsregionen ursprünglich als Analyseeinheiten der empirischen Regionalforschung vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung konzipiert worden. Jedoch werden sie nunmehr z. B. als Blaupause für die Bildung von Regionalkreisen herangezogen (Diskussion in MV, SH und ST).

Weit verbreitet findet man die Bestrebung, Franken als eigenes Bundesland von Bayern abzutrennen.

Auch in anderen „Bindestrich-Ländern“ wie Baden-Württemberg gibt es Rivalitäten, teils mit dem Lösungsvorschlag eigener Bundesländer.

Der andere Ansatz nimmt direkt die Ballungsräume und schafft um sie herum neue Länder, die nicht unbedingt einen historischen oder landsmännischen Hintergrund haben.

Werner Rutz listet folgende 17 Länder auf: Ems-Weser-Land, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Engern, Ostfalen, Brandenburg, Trier-Saarpfalz, Hessen-Nassau, Thüringen, Sachsen, Rheinpfalz-Baden, Niederschwaben, Ostfranken, Zähringen, Oberschwaben, Bayern.

Siehe auch

• Föderalismus
• Föderalismus in Deutschland
• Föderalismusreform
• Metropolregion
• Politisches System Deutschlands

Quellen und Weblinks

• „Wieviel Länder braucht die Republik?“
• „Weniger Länder – mehr Föderalismus?“
• „eine zeitgemäße Lösung“
• „Das Land Baden-Württemberg und die möglichen Grenzveränderungen bei einer Neugliederung des Bundesgebiets“
• BVerfGE 1, 14 – Südweststaat
• „Initiative 6 aus 16“
• Der Reformbedarf des deutschen Föderalismus. Die Länderneugliederung als Reformoption – am Beispiel der Fusion Berlin-Brandenburg.

Situation in Österreich

1947 wurde Osttirol verwaltungstechnisch wieder mit Nordtirol vereinigt, blieb jedoch bis zum Staatsvertrag 1955 Teil der britischen Besatzungszone.

Artikel 3 Absatz 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes der Republik Österreich bestimmt: "Eine Änderung des Bundesgebietes, die zugleich Änderung eines Landesgebietes ist, ebenso die Änderung einer Landesgrenze innerhalb des Bundesgebietes kann – abgesehen von Friedensverträgen – nur durch übereinstimmende Verfassungsgesetze des Bundes und jenes Landes erfolgen, dessen Gebiet eine Änderung erfährt."

Wikisource: Bundes-Verfassungsgesetz der Republik Österreich – Quellen und Volltexte

Situation in der Schweiz

1979 spaltete sich der Kanton Jura vom Kanton Bern ab. 1994 wechselte der Bezirk Laufen – seit Gründung des Kantons Jura eine Exklave – vom Kanton Bern zum Kanton Basel-Landschaft. 1996 wechselte die Gemeinde Vellerat vom Kanton Bern zum Kanton Jura.

In der Schweiz wird auch die Möglichkeit diskutiert, dass sich Kantone zusammenschliessen könnten. Im Jahr 2000 wurde in den Kantonen Genf und Waadt eine Volksinitiative zur Fusion der beiden Kantone gestartet, die jedoch abgelehnt wurde. Auch in der Nordwestschweiz und in der Zentralschweiz gibt es Ideen zur Bildung von größeren Kantonen. Die Chancen zur Realisierung sind gering.

Art. 53 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft regelt die Gebietsveränderungen und Grenzbereinigungen der Kantone.

Wikisource: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft – Quellen und Volltexte