Personalvertretung
Personalvertretung, die, Beschäftigtenvertretung im öffentli-chen Dienst des Bundes und der Länder.
Die Personalvertretung (Personalrat) ist die Vertretung der Beschäftigten (Arbeiter, Angestellte, Beamte) einer Dienst-stelle der öffentlichen Verwaltung (in Bund, Ländern, Gemeinden, sonstigen Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechtes), vergleichbar mit der Arbeitnehmervertretung in den Betrieben der Privatwirtschaft (Betriebsrat). Das Recht der Personalvertretung wird in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der Bundesländer geregelt. Die geschichtliche Entwicklung.
Der Ursprung der Arbeitnehmerbeteiligung liegt in der gewerblichen Wirtschaft. Die ersten Ansätze werden in der Frankfurter verfassunggebenden Nationalversammlung 1848/1849 unternommen. Sie und die späteren Versuche des 19. Jahrhunderts liegen im Regelungsbereich der Gewerbeordnung. Die Arbeitnehmerorgane heißen Angestellten und Arbeiterausschüsse. Die Bezeichnung ist nicht ganz ohne Bedeutung. Räte im revolutionären und im heutigen Sinne gibt es noch nicht. Der Durchbruch, nach Vorläufern zuerst im bayerischen, dann im preußischen Bergbau, danach in einigen staatlichen Rüstungsbetrieben, etwa den kaiserlichen Werften, der kai-serlichen Torpedowerkstatt (1892) oder den Ländereisenbahnverwaltungen, kommt erst mit Beginn und im Verlauf des ersten Weltkriegs. Mit dem Vaterländischen Hilfsdienstgesetz vom 15. Dezember 1916 werden Ange-stellten und Schlichtungsausschüsse in kriegs und versorgungswichtigen Betrieben, zunächst mit mehr als 50, später mehr als 20 Beschäftigten, eingerichtet. Die Beteiligung erschöpft sich in einem Recht, Anträge, Be-schwerden und Wünsche vorbringen zu dürfen. Das ist nicht echt erkämpft und wird wahrscheinlich auch nicht aus vollem Herzen gewährt. Es dient der Mobilisierung von Kraftreserven zum Wohl der Kriegswirtschaft, die man von einer „unbeteiligten“ Arbeiterschaft nicht erhoffen darf.
Nach dem ersten Weltkrieg ändern sich die Verhältnisse. Die Beteiligungsbestrebungen aus der Vorkriegszeit und das Entgegenkommen der Arbeitgeber und des Gesetzgebers während des Krieges werden überrollt und aufgesogen durch die revolutionäre Räteidee. Die Idee einer „Rätedemokratie“ taucht erstmals in der russischen Revolution von 1905 auf. Sozialistisch organisierte Arbeiter rufen einen Generalstreik aus und bilden in Sankt Petersburg einen Rat (=Sowjet). Es handelt sich um ein spontan entstandenes Revolutionsorgan mit zugleich legislativen und exekutiven Befugnissen. In Deutschland betreten im November 1918 Arbeiterräte und Soldatenräte die Szene, so in München und Kiel. Sie sind eigenständige, spontan gebildete Selbstverwaltungsorganisationen, neben den in Auflösung begriffenen staatlichen und militärischen Verwaltungsstellen. Nach der Ausrufung der Republik am 9. November 1918 sind, bei Abwesenheit der Reichstagsmitglieder, die in Berlin konstituierten Räte das einzig in Frage kommende Legitimationsorgan zur Berufung einer politischen Führung. Das gleiche gilt für den Auftrag zur Erarbeitung einer neuen Verfassung. Am 10. November 1918 wählen die versammelten Arbeiter und Soldatenräte im Berliner Zirkus Busch die Regierung der Volksbeauftragten. Am 16. Dezember 1918 tritt die Reichskonferenz der Arbei-ter und Soldatenräte in Berlin zusammen. Es wird darüber abgestimmt, ob Wahlen zu einer Nationalversamm-lung abzuhalten sind, oder ob das bis dahin nicht von allgemeinen Wahlen getragene Rätesystem verfestigt wer-den soll. Die Entscheidung fällt zu Gunsten der Nationalversammlung. In der Folgezeit lösen sich die Soldatenräte mit der Demobilisierung des Heeres auf. Die Arbeiterräte haben kein Exekutivorgan mehr und bleiben machtlos. Die bayerische Räterepublik wird 1919 blutig niedergeschlagen. Die Rätebewegung setzt sich nicht durch. In der Weimarer Reichsverfassung wird das Rätesystem für die Staatsorganisation verworfen.
Die Räteverfassung im Betrieb zielt nicht auf Anregungen, Beschwerden und Wünsche, wie dies bei den früheren „Ausschüssen“ der Fall war, sondern auf Gleichberechtigung, volle Mitbestimmung und mehr noch, auf Enteignung und Übernahme. Auf der wirtschaftlichen Ebene hat das Rätemodell im Ganzen ebenso wenig Erfolg wie bei der Gestaltung der Staatsorganisation. Trotzdem folgt der Verlauf der Dinge in der Wirtschaft nicht dem Vorkriegsmodell der Arbeiter und Angestelltenausschüsse. Es wird auf der Grundlage von Art. 165 der Weima-rer Reichsverfassung ein Betriebsrätegesetz erlassen. Der terminologische Unterschied zu den Arbeiterausschüssen der Vorkriegszeit macht die revolutionäre Wurzel deutlich. Das Betriebsrätegesetz von 1920 sieht eine Mit-bestimmung in personellen, sozialen und wirtschaftlichen Angelegenheiten durch einen Betriebsrat vor. In einem Gesetz von 1922 ist die Entsendung von Betriebsratsmitgliedern in den Aufsichtsrat von Unternehmen vorgesehen, wodurch die Arbeitnehmer erstmals auf unternehmerischer Ebene vertreten sind. Es kommt auch tatsächlich zu einer Einrichtung von Betriebsräten durch das Betriebsrätegesetz, nicht jedoch zu den auch geplanten Be-zirksarbeiterräten oder den Bezirkswirtschaftsräten, die an der Sozialisierung mitwirken sollten. Dieses Defizit ändert nichts daran, dass die Vorschriften über die Betriebsverfassung revolutionären Ursprungs sind.
Die Beteiligung im öffentlichen Dienst setzt gleichfalls im 19. Jahrhundert an, wenn auch deutlich später als in der gewerblichen Wirtschaft. Das ist kein Wunder. Der öffentliche Dienst damals war bis in die Personalrekrutierung hinein stark geprägt von der Vorstellungs und Organisationswelt des Militärischen. Sie betont den Gehorsam. Für eine Mitbestimmung Untergebener ist kein Platz. Vor allem verlaufen die Bestrebungen getrennt zwischen Arbeitnehmern und Beamten. Das erwähnte Vaterländische Hilfsdienstgesetz von 1916 gilt auch für einige öffentliche Betriebe und Verwaltungen, jedoch nicht für die Beamten. Die ersten Forderungen nach Beamtenvertretungen werden um 1895 von den Postassistenten, Telegrafenassisten, den Post und Telegrafenunterbeamten und den Oberpostschaffnern erhoben. Das ist in gewisser Weise bezeichnend. Zum einen handelt es sich um ein Tätigkeitsfeld, das damals wie heute zur Speerspitze des technologischen Fortschritts zählt. Dieser Bereich pflegt heute weder den Beamtenstatus, noch gehört er insgesamt überhaupt zum öffentlichen Dienst. Man könnte sagen, die Beteiligungsforderungen wurden damals von Leuten erhoben, die nach Arbeitsfeld, Ar-beitsdynamik und möglicherweise auch nach ihrem Selbstverständnis keine echten Beamten waren, sondern Arbeitnehmer in einem Dienstleistungsberuf. Der Vorstoß war artfremd. Er war auch nicht von Erfolg gekrönt. Beamtenausschüsse wurden nicht konstituiert.
Der öffentliche Dienst, jedenfalls was die Beamten anbetrifft, folgt nach dem ersten Weltkrieg nicht der revolutionären Linie. Die Beamten erhalten in Art. 130 Abs. 3 WRV eine eigene Regelung über auf der Grundlage eines eigenen Reichsgesetzes zu bildende „Beamtenvertretungen“. Zum Erlass eines derartigen Gesetzes ist es bis 1933 trotz verschiedener Anläufe nicht gekommen. Danach ist es mit der Mitbestimmung in allen Bereichen sowieso am Ende. Gebildet werden zu Zeiten der Weimarer Republik Beamtenvertretungen im Reich wie in einzelnen Ländern auf der Grundlage von Verwaltungsvorschriften. Die Vertretungen heißen nicht etwa Beamtenräte, sondern Beamtenausschüsse. Ihre Befugnisse sind, sich zu allgemeinen innerdienstlichen Angelegenhei-ten gutachterlich zu äußern und auf Antrag eines Beamten in dessen dienstlichen und persönlichen Angelegen-heiten vorstellig zu werden. Das Ganze soll den Zweck haben, die Arbeitsfreude zu heben und Reibungsverluste minimieren. Die Anknüpfung ist offensichtlich. Die Beamtenvertretungen im öffentlichen Dienst werden in der Verfassung und in der Umsetzung in die Praxis von den revolutionär geprägten und auf Mitentscheiden auch in der Leitungsebene zugeschnittenen Räten abgekoppelt. Für die Beamtenvertretungen gilt die Tradition des „bera-tenden Ausschusses“.
Nach dem zweiten Weltkrieg basiert die Personalvertretung in den Verwaltungen zunächst auf dem Kontrollratsgesetz Nr. 22. Es erlaubt Personalvertretungen der Arbeiter und Angestellten, erwähnt aber die Beamten nicht. Tatsächlich werden die Beamten zunächst in das daraufhin entstehende Betriebsrätesystem der öffentli-chen Verwaltungen einbezogen. Diesen Weg hat man mit dem Betriebsverfassungsgesetz 1952 und dem Bun-despersonalvertretungsgesetz 1955 bewusst verlassen, weil „die schematische Anwendung des Kontrollratsge-setzes Nr. 22 zu Missständen geführt hatte.“
Das Grundgesetz, anders als die Weimarer Reichsverfassung, erwähnt die Personalvertretung im öffentlichen Dienst ausdrücklich nicht, die Landesverfassung Nordrhein-Westfalens ebenfalls nicht (§ 26 LV NW). Bei den Vorarbeiten zu einem (einfachen) Personalvertretungsgesetz des Bundes war umstritten, ob es eine einheitliche Regelung für Personalvertretungen in den Betrieben der Wirtschaft und den öffentlichen Verwaltungen geben sollte. Weiter war fraglich, ob die Beamtenvertretungen in die Personalräte des öffentlichen Dienstes einzubeziehen seien oder ob besondere Beamtenvertretungen zu bilden waren, wie sie Art. 130 Abs.3 WRV vorgesehen hatte. Das Ergebnis war:
Das Thema eines einheitlichen Gesetzgebungswerkes für die Beschäftigten der Privatwirtschaft und der öffentli-chen Verwaltungen war erledigt, als das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 seine Anwendbarkeit auf Betriebe und Verwaltungen der Körperschaften des öffentlichen Rechtes ausdrücklich ausschloss. Daraus ergab sich die öffentlich-rechtliche Konzeption der Personalvertretung. Die Gesetzgebungszuständigkeit für das Personalvertre-tungsrecht des Bundes folgt aus Art. 73 Nr. 8 GG. Personalvertretungen sind öffentlich-rechtliche Institutionen. Das wiederum erlaubt den Ländern, für ihre Verwaltungen eigene Gesetze zu erlassen. Denn im Bereich des Dienstrechtes der Länder gibt es, von der Besoldung und Versorgung abgesehen, keine ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Regelungen für die Länder durch den Bund sind nur als Rahmenregelungen zulässig (Art. 75 Nr. 1 GG); die konkurrierende Zuständigkeit des Art. 74 Nr. 12 GG für das kollektive Arbeitsrecht greift nicht ein. Gemeinsame Personalvertretungen für Angestellte, Arbeiter und Beamten widersprechen nicht den hergebrach-ten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Den Statusunterschieden wird durch das Gruppenprinzip Rechnung getragen. Es räumt den Gruppen der Angestellten, Arbeiter und Beamten bestimmte Sonderrechte ein (zum Beispiel §§ 5, 17, 19 Abs. 2, 20 Abs. 1 Satz 2, 32 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2, 38 Abs. 2, 46 Abs. 3 Satz 5 BPersVG; §§ 14, 16 Abs. 2, 17 Abs. 1 Satz 2, 29 Abs. 1 Satz 3, 34 Abs. 2, 35, 42 Abs. 3 LPVGNW). Das Grup-penprinzip wird, jedenfalls was die Beamten anbetrifft, verfassungsrechtlich als hergebrachter Grundsatz des Beamtenrechtes geschützt. Dass es beamtenrechtliche Vertretungen auf gesetzlicher Grundlage in der Weimarer Zeit nicht gegeben hat, ist unschädlich. Die Verfassungsnorm stellt nicht auf die Verfassungswirklichkeit, son-dern auf die abstrakten Strukturen, eben die Grundsätze, ab. Das Gruppenprinzip als besondere Ausgestaltung des beamtenrechtlichen Sonderstatus gehört zu den überkommenen fundamentalen Grundsätzen, schon deshalb, weil es in der Weimarer Verfassung stand.
Der Geltungsbereich des Personalvertretungsrechtes erfasst die öffentlich-rechtlichen Rechtsträger, bei denen Personalräte zu bilden sind. Das sind im Bund der Bund, die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstaltungen und Stiftungen des öffentlichen Rechtes (zum Beispiel die Ersatzkassen in der gesetzlichen Krankenversiche-rung) sowie die Bundesgerichte und die Betriebsverwaltungen des Bundes (§ 1 BPersVG). Im Land sind das die Dienststellen des Landes, der Kommunen und der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die der Landesaufsicht unterstehen (§ 1 LPVGNW). Das Personalvertretungsrecht erstreckt sich auch auf Eigenbetriebe und Regiebetriebe. Eigenbetriebe werden nach der EigenbetriebsVO (von Hippel-Rehborn, Gesetze des Landes Nordrhein-Westfalen, Nr. 24) geführt. Eigenbetriebe sind rechtlich unselbstständige Sonderver-mögen einer Gemeinde mit eigener Organisation, eigener Wirtschaftsführung und Rechnungslegung nach Maß-gabe der Betriebssatzung. Der Eigenbetrieb ist nicht rechtsfähig. Es handelt sich um eine spezifisch öffentlich-rechtlich Organisationsform. Der Regiebetrieb ist eine kostenrechnende Einrichtung im kommunalen Haushalt unter voller Einbindung in die kommunale Organisation. Rat und Verwaltung haben volle Einwirkungsmöglich-keiten auf den Regiebetrieb. Es handelt sich praktisch um ein gemeindliches Amt mit einer gewissen haushalts-mäßigen Verselbstständigung.
Das Betriebsverfassungsgesetz findet auf Verwaltungen des Bundes, der Länder, der Gemeinden etc. keine Anwendung (§ 130 BetrVG). Durch die §§ 1, 95 BPersVG und 130 BetrVG wird eine lücken und überschnei-dungslose Abgrenzung zwischen den öffentlich-rechtlichen Personalvertretungen im Bereich der Verwaltung und den Arbeitnehmervertretern in den Betrieben der Privatwirtschaft hergestellt. Entscheidend im Einzelfall ist die Rechtsform der Organisation. Ist sie eine des öffentlichen Rechtes, dann gilt das Personalvertretungsgesetz, ist sie eine des Privatrechtes, gilt das Betriebsverfassungsgesetz. Das gilt auch dann, wenn sich die Körperschaft des Privatrechtes (GmbH, AG) überwiegend oder ausschließlich in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwal-tung befindet. Deshalb bilden die Betriebskrankenkassen Personalräte. Es handelt sich um Selbsverwaltungsein-richtungen als Körperschaften des öffentlichen Rechtes, obwohl die Beschäftigten der Krankenkassen solche eines privaten Arbeitgebers sind. Das Betriebsverfassungsgesetz gilt auch bei sog. "gemischten Betrieben" von Personenvereinigungen und Körperschaften des öffentlichen Rechtes (Forschungsinstitut in einer Universität und eines privaten Geldgebers). Der gemeinsame Betrieb in privatrechtlicher Form erhält einen Betriebsrat. Das Bundespersonalvertretungsgesetz gilt für die Bundesanstalt für Arbeit, für die Ersatzkassen der gesetzlichen Krankenversicherung, die Bundesknappschaft, die Deutsche Bundesbank, die Deutsche Welle und den Deutsch-landfunk. Es gilt nicht für die Bediensteten der Europäischen Zentralbank, weil es sich dabei um eine zwischen-staatliche Organisation auf deutschem Boden, nicht um eine Körperschaft des öffentlichen deutschen Rechtes handelt.
Für die auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland liegenden Verwaltungen internationaler oder suprana-tionaler Institutionen gilt das Personalvertretungsrecht nicht, weil es sich nicht um deutschen öffentlichen Dienst handelt. Für die Beschäftigten kann das Betriebsverfassungsgesetz in Frage kommen, wenn keine Exterritorialität gegeben ist. Für Beschäftigten von Einrichtungen der EU europäisches Gemeinschaftsrecht anzuwenden.
Das Personalvertretungsrecht gilt nicht für die Kirchen, obwohl sie vielfach keine privatrechtlich verfassten, sondern öffentlich-rechtliche Körperschaften sind (vgl. Art. 140 GG, 137 Abs. 5 WRV). Das folgt aus §§ 112 BPersVG, 120 LPVGNW. Der Ausschluss soll auch kirchliche Einrichtungen in der Form eines Verlages mit Eintragung im Handelsregister treffen, die von einem kirchlichen Orden getragen werden.
Das Personalvertretungsrecht ist nicht ohne weiteres auf die Soldaten anzuwenden. Sie wählen Vertretungen nach den Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes, so weit es sich nicht um Dienststellen handelt, die in § 2 Abs. 1 Soldatenbeteiligungsgesetz (SBG) genannt sind (§ 49 SBG). In § 2 Abs. 1 SBG sind die Einhei-ten der „kämpfenden Truppe“ zusammengefasst. Sie wählen Vertrauensleute nach den besonderen Vorschriften des SBG. Auch Wehrpflichtige wählen Vertrauensleute (§ 49 Abs. 1 Satz 2 SBG). Das Personalvertretungsgesetz gilt auch nicht für Zivildienstleistende (§ 37 Abs. 1 ZDG).
Die durch die Personalvertretungsgesetze geschaffene Kompetenzverteilung ist einfach und klar. Auf der Seite des „Arbeitgebers“ steht die Dienststelle. Spiegelbildlich wird auf „Arbeitnehmerseite“ (Beamte, Angestellte, Arbeiter) ein Personalrat gebildet. Für etliche Bereiche bestehen Sondervorschriften, die regeln, wer im Einzelfall Dienststelle ist. Ein Beispiel ist die Deutsche Welle (§ 90 BPersVG). Die Bestimmungen sind nötig, weil die Deutsche Welle sowohl in Bonn, als auch in Berlin residiert. Als Dienststellen gelten auch noch die Rechtsnachfolger der ehemaligen Deutschen Bundespost, so weit es um Personalangelegenheiten der Beamten geht. Für sie ist § 76 Abs. 1 BPersVG maßgebend. Das mitbestimmende Organ ist allerdings kein Personalrat, sondern der bei dem jeweiligen Unternehmen gebildete Betriebsrat. Die Einzelheiten sind in §§ 28, 29 Postpersonalrechtsgesetz geregelt. Die Personalvertretung repräsentiert die Beschäftigten. Sie wird durch Wahlen konstituiert. Die Größe der Per-sonalvertretung hängt von der Zahl der in der Dienststelle Beschäftigten ab. In sehr großen Dienststellen müssen Mitglieder der Personalvertretung vom Dienst freigestellt werden, so dass sie sich ganz der Personalratsarbeit widmen können. Die Personalvertretung ist an den Entscheidungen der Dienststelle in personellen, sozialen, organisatorischen und einer Reihe anderer Angelegenheiten beteiligt. Welche Maßnahmen der Dienststelle der Beteiligung der Personalvertretung unterliegen, regeln die Personalvertretungsgesetze in umfangreichen Katalo-gen oder mittels einer Generalklausel. Die Beteiligung geschieht in der Form der Mitbestimmung (Maßnahme darf nur mit Zustimmung des Personalrats durchgeführt werden), der Mitwirkung (die Dienststelle muss die Angelegenheit mit der Personalvertretung erörtern) und der Anhörung. Das in den Einzelheiten komplizierte Beteiligungsverfahren ist auf Konsens angelegt. Kommt keine Einigung zu Stande, wird eine Einigungsstelle gebildet, die, je nach Art der Angelegenheit entweder letztinstanzlich entscheidet oder der Dienststelle eine Empfehlung gibt. Entsteht Streit darüber, ob eine Angelegenheit beteiligungspflichtig ist, können Fachkammern der Verwaltungsgerichte angerufen werden, die den Streit entscheiden.