Kameralistik

Kameralistik (von lateinisch: camera, hier etwa „fürstliche Schatztruhe“), auch kameralistische Buchführung oder Kameralbuchhaltung, ist ein Verfahren der Buchführung. Im Gegensatz zur Doppik, also der doppelten Buchführung, werden bei der Kameralistik Einnahmen und Ausgaben betrachtet, jedoch nicht die Erträge und Aufwendungen. Desweiteren werden in der Kameralistik stets Planrechnungen praktiziert (Soll/Ist): Haushalt (1 oder 2 Jahre) und Mittelfristige Finanzplanung (5 Jahre). Die erweiterte Kameralistik versucht, durch zusätzliche Nebenrechnungen die Kosten und Leistungen einzubeziehen.

Der Gegensatz von Doppik und Kameralistik - zwei formale Systeme - ist nur konstruiert. Sowohl im Rahmen der Kameralistik als auch im Rahmen der Doppik lassen sich alle Vorgänge (einschließlich Vermögensveränderungen) abbilden. Sie unterscheiden sich nur in der Methode. Die doppelte Buchführung verwendet die Buchung auf jeweils zwei Konten. Die Kameralistik verwendet einen Gruppierungsplan, der den Zusammenhang zwischen Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung herstellt. Beide Systeme können von Politik und Verwaltung (z.B. durch Sonderregelungen bezüglich der Erfassung bestimmter Schulden) mißbraucht werden.

Das "International Public Sector Accounting Standards Board" (IFAC) unterscheidet zwischen zwei Arten der staatlichen Rechnungslegung (International Public Sector Accounting Standards; IPSAS): "Financial Reporting Under the Cash Basis of Accounting" (Kameralistik) und "Financial Reporting Under the Accrual Basis of Accounting" (Doppik) und gibt entsprechend verschiedene Standards heraus.

Im historischen Sinn versteht man unter Kameralistik auch die so genannte Kameralwissenschaft, das heißt die Wissenschaft von der staatlichen Verwaltung, wie sie in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert gepflegt wurde.

Ziel(e)

Die Kameralistik soll Auskunft über die Finanzierung des öffentlichen Haushalts sowie die Verwendung der Mittel geben. Der Kontenrahmen gliedert daher die Einnahmeseite u.a. nach den Einnahmearten (z. B. Steuern, Gebühren etc.), die Ausgabeseite u.a. nach dem Verwendungszweck. Weiterhin soll die Liquiditätsplanung vereinfacht werden.

Nach Artikel 114 Absatz 1 des Grundgesetzes hat der Bundesminister der Finanzen dem Bundestag und dem Bundesrat über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. Nach § 73 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung ist über das Vermögen und die Schulden Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen. In § 1 der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes (VBRO) heißt es zu den Zielen: Die Buchführung und die Rechnungslegung über das Vermögen und die Schulden des Bundes haben den Zweck, den Bestand des Vermögens und der Schulden zu Beginn des Rechnungsjahres, die Veränderungen während und den Bestand am Ende des Rechnungsjahres nachzuweisen. Die Vermögensrechnung soll ferner darlegen, in welcher Höhe die Haushaltseinnahmen und Haushaltsausgaben zur Vermehrung oder Verminderung des Vermögens oder der Schulden im Laufe des Rechnungsjahres geführt haben, und damit erkennen lassen, inwieweit einem Überschuss oder einem Fehlbetrag der Haushaltsrechnung eine Minderung oder Mehrung des Vermögens und der Schulden gegenübersteht.

Da die Landesverfassungen meist keine Vermögensrechnung vorsehen, regelt das Haushaltsgrundsätzegesetz in § 35 HGrG: Über das Vermögen und die Schulden ist Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen. Die Buchführung über das Vermögen und die Schulden kann mit der Buchführung über die Einnahmen und Ausgaben verbunden werden.

Vorteile

Die Volkswirtschaftslehre denkt in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung in Zahlungsströmen. Insofern sind Kameralistik und volkswirtschaftliche Gesamtrechnung kompatibel. Diesem Kriterium genügt eine kaufmännische Buchführung nicht.

Die Schuldendeckungsfähigkeit (Vermögen muss größer oder gleich den Schulden sein) begrenzt in der Privatwirtschaft die Schuldenaufnahme. Die kaufmännische Buchführung dient der Überwachung dieser Grenze. Demgegenüber wird die Grenze der Staatsverschuldung durch das Grundgesetz anders gemessen und gezogen: Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG). Zur Überwachung dieser Schuldengrenze ist die Kameralisitik besser geeignet als die kaufmännische Buchführung.

Die Kameralistik vereinfacht die Liquiditätsplanung, da aus Einnahmen und Ausgaben leichter die für die Liquiditätsplanung erforderlichen Einzahlungen und Auszahlungen und deren Termine zu ermitteln sind als aus Aufwänden und Erträgen.

Die Verwendung der Gelder wird dem Geldgeber (und somit letztlich dem Steuerzahler) in der Kameralistik detailliert dargelegt. Aktivierungswahlrechte und Passivierungswahlrechte sowie Bewertungsfreiheiten haben im Gegensatz zur Vorgehensweise bei der Doppik keinen Einfluss auf die Rechnungslegung.

Von der Konzeption hat die Kameralistik den Vorteil, der Haushaltshoheit des Parlaments zu entsprechen. Ex ante werden die geplanten Ein- und Ausgabenströme festgelegt und somit die Verwaltung gebunden, die gesetzten Prioritäten des Parlaments anhand des Haushaltsplanes zu realisieren. Die Einhaltung der Prioritäten kann ex post anhand der Rechnungslegung überprüft werden. In der Doppik fehlt diese Planungs- und Kontrollfunktion, da Jahresabschluss mit Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung ex post erstellt werden und deshalb um eine Budgetplanung ergänzt werden müsste, sofern nicht das Haushaltsrecht des Parlaments beschnitten werden sollte.

In der Kameralistik halten es die Finanzministerien für zu aufwändig, die Vermögenssituation im Sinne einer Bilanz darzustellen. Betrachtet man den Wert von Grundstücken, die sich über Jahrhunderte im Eigentum der öffentlichen Hand befinden, so wird schnell klar, dass die jeweiligen Anschaffungswerte inzwischen nur noch Erinnerungswert haben. Währungsreformen und Hyperinflationen sind der Grund dafür. Zusätzlich ist die Bewertung des Grundvermögens extrem schwierig, da es keinen Marktpreis für öffentliche Grünflächen oder Straßen gibt.

Diskussion evtl. Nachteile

Unvollständigkeit der praktizierten Kameralistik

Zwar ist die Kameralistik auf eine vollständige Erfassung von Einnahmen, Ausgaben, Vermögen und Schulden ausgelegt. Gleichwohl haben die Finanzminister in der Vermögens- und Schuldenrechnung Ausnahmen geschaffen. Diese ermöglichen es der Politik und der Verwaltung, Transaktionen mit Vermögenswirkungen vor den Bürgern zu verbergen (z.B. Pensionslasten, Forderungsverkäufe mit Verlusten, Grundstückverkäufe mit Verlusten, Haftung für Kredite).

Betriebswirtschaftliche Ineffizienz

An der kameralistischen Buchführung wird eine übermäßige Bindung der Verwaltung an eine zu detaillierte Planung und die damit verbundene mangelnde Flexibilität kritisiert. Allerdings kann dieser Kritik das Haushaltsrecht des Parlaments entgegen gehalten werden.

Eine Kosten- und Leistungsrechnung kann sowohl zur Kameralistik als auch zur kaufmännischen Buchführung hinzu gefügt werden.

Neues Kommunales Finanzmanagement contra Kameralistik

Bereits vor über 20 Jahren hat Österreich die Doppik ohne Folgen eingeführt. Derzeit wird in den Gesetzen mehrerer deutscher Bundesländer (z.B. Gemeindehaushaltsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen) die Einführung der Neuen Kommunalen Finanzsteuerung (NKF) forciert. Ausgangspunkt sind folgende Defizite, die die Gesetzgeber in der traditionellen Steuerung auf Basis von Einnahmen und Ausgaben erkennen:

• Strikte Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung,
• Steuerung in erster Linie über die zur Verfügung gestellten Ressourcen,
• damit einhergehend fehlende Ergebnisorientierung,
• unklare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung,
• Keine vollständige Abbildung des Ressourcenaufkommens und -verbrauchs,
• keine vollständige Übersicht über das Vermögen und Schulden,
• keine vollständige Ermittlung von produktbezogenen Kosten.

Dabei führt die Verwendung der Doppik nicht zwangsläufig zur Änderung der Steuerung (vgl. z.B. Doppik in Österreich). Ebensowenig verhindert die Kameralistik die Steuerung in Hinblick auf den Output. Entscheidend ist das Verwaltungshandeln, das bekanntlich durch die Politik gesteuert wird. Die Politik weigert sich jedoch häufig, Ziele vorzugeben, weil dann ein Scheitern leicht nachzuweisen ist (vgl. z.B. Bundeskanzler Schröder im Hinblick auf die Arbeitslosigkeit oder Bundeskanzler Kohl im Hinblick auf die blühenden Landschaften im Osten). Insofern scheitern outputorientierte Ansätze nicht am Rechnungswesen, sondern an der Politik. Diese will nicht in ihren Möglichkeiten, Risiken einzugehen, Schulden zu machen und Staatseigentum kurzfristig zu liquidieren, beschnitten werden.

Erhellend mag folgendes Zitat wirken: "Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass öffentliche Verwaltungen sich nur ein gewisses Maß an Konfliktträchtigkeit erlauben können. In diesem Sinne führt die öffentlich gewünschte Einführung von Methoden dazu, die öffentlich geführte, gegebenenfalls politisierte Debatte über die Ineffizienz der öffentlichen Verwaltung zu entschärfen oder gar zu beenden. Dass es sich bei der Anwendung nur um einen Schein handelt wird nicht erkannt. Treten Schwierigkeiten auf, so wird im weiteren über methodische Schwierigkeiten diskutiert, die an die Stelle der ursprünglichen politischen Schwierigkeiten treten. Sie machen ganz vergessen, dass die Methoden zur Handhabung politischer; also inhaltlicher Probleme eingeführt wurden." (Günter E. Braun, Ziel in öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb, S. 328)

Verschwendung infolge Budgetierung

Als problematisch gilt ferner, dass die kameralistische Buchführung strikt auf einen bestimmten Wirtschaftszeitraum fixiert scheint (normalerweise das Haushaltsjahr), obwohl dies nicht so ist (vgl. flexible Haushaltsführung und Verpflichtungsermächtigungen). Die kameralistische Praxis bietet für sparsames Wirtschaften keinen Anreiz:

• Eingesparte Mittel erhöhen nicht den Finanzbestand, sondern verfallen am Ende des Haushaltsjahres.
• Ein nicht ausgeschöpfter Haushalt führt in der Regel dazu, dass der Haushalt des folgenden Jahres entsprechend gekürzt wird. Um diesen Effekt zu vermeiden, beobachtet man gegen Ende des Haushaltsjahres einen typischen Ausgabenzuwachs, der nicht bedarfsorientiert ist, sondern allein dem Ziel dient, die verfügbaren Mittel vollständig auszuschöpfen (so genanntes "Dezemberfieber" bzw. Budgetverschwendung, auch Nikolausdecke genannt). Ein weiterer Grund für das "Dezemberfieber" ist, dass die Verwaltung stets eine Reserve für Unvorhergesehenes vorhalten muss. Dies macht sie, indem sie zunächst nur die dringenden Ausgaben tätigt. Erst am Ende des Jahres werden die wichtigen - aber nicht dringenden - Ausgaben getätigt. Zudem kommt es zu erhöhten Ausgaben im zweiten Halbjahr durch die zeitaufwendigen - durch EU-Recht vorgeschriebenen - Beschaffungsverfahren.

Diese Phänomene sind allerdings auch in der Privatwirtschaft vorzufinden, wenn eine Budgetierung eingeführt wurde. Im öffentliche Dienst kommt hinzu, dass dieser das öffentliche Vergaberecht einhalten muss. Aufgrund der langen Fristen können viele Vergaben erst zum vierten Quartal bezahlt werden, da erst dann eine Rechnung vorliegt. In diesen Fällen ist es eine Verhöhnung, wenn von Dezemberfieber gesprochen wird.

Behebbare Informationsmängel

Die Kameralistik stellt kaum Informationen über Ergebnisse, Produkte, Kosten und Leistungen bereit. Diesen Mangel hat allerdings auch die Doppik, wenn sie nicht erweitert wurde, sondern ausschließlich auf Aktiva und Passiva, Aufwand und Ertrag abstellt.

Der Kameralistischen Buchhaltung sind ein Haushaltsquerschnitt und eine Gruppierungsübersicht beigefügt. Unter Haushaltsquerschnitt versteht man die Zusammenstellung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen geordnet nach Aufgabenbereichen und -arten. Dadurch werden die Schwerpunkte des staatlichen Handelns deutlich. Als Gruppierungsplan bezeichnet man die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Arten. Der Gruppierungsplan ermöglicht u.a. die Ermittlung der Investitions- und Konsumausgaben und die begünstigten gesellschaftlichen Gruppen. Diesen Informationen hat die kaufmännische Buchführung nichts vergleichbares entgegenzustellen.

Schwierigkeiten bei der Umstellung zur Doppik

Erscheint die Umstellung auf der kommunalen und der Landesebene mittlerweile durchaus sinnvoll, bestehen auf der Bundesebene noch erhebliche Schwierigkeiten.

Die Einführung der Doppik erfordert - wie auch die Umsetzung der für den Bund gesetzlich vorgeschriebenen Vermögensrechnung im Rahmen der Kameralistik - unter anderem eine vollständige Bewertung des Anlagevermögens und des Umlaufvermögens, welches einen immensen Aufwand für die Bundesministerien und Bundesbehörden darstellt. Der Nutzen dagegen besteht lediglich in einer größeren Transparenz zur Vermögenslage, da natürlich keine steuerlichen Abschreibungen erfolgen können, da von Körperschaften öff. Rechts - sofern Sie keinen Betrieb gewerblicher Art betreiben - keine Einkommensteuern gezahlt, sondern erhoben werden.

Auch ist die Anwendung der Kostenstellenrechnung und der Kostenträgerrechnung (erweiterter Bestandteil der Doppik, um den Verursacher von Kosten und ertragerwirtschaftende Stellen eindeutig identifizieren zu können) sehr aufwendig, aber wenig sinnvoll, da ein großer Teil der Bundesbehörden und Ministerien (z.B. Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) keine Umsätze aufweisen, da sie ihre Leistungen gratis abgegeben (z.B. äußere Sicherheit, Autobahnen für Pkw, Entwicklungshilfe). Die Finanzierung erfolgt überwiegend aus den im Bundeshaushalt beschlossenen und festgeschriebenen Einzelplänen. Die Einzelpläne wiederum werden aus Steuern, die definitionsgemäß ohne Gegenleistung eingenommen werden, und Kreditaufnahmen finanziert.

Die Einführung der Doppik in diesen Bereichen erfordert also nicht nur entsprechende Gesetzesänderungen, sondern auch eine vollständige Neudefinition der Geschäftsprozesse und entsprechende Mitarbeiterschulungen, einhergehend mit entsprechenden Kosten, wobei der Nutzen fraglich bzw. gar nicht gegeben ist.

Auch hier wird jedoch die Anpassung der Kameralistik angestrebt, um den oben aufgezeigten Nachteilen entgegenzutreten.

Die Umstellung auf die Doppik bringt zudem erhebliche computertechnische Umstellungen mit sich, weil ERP-Systeme eingeführt werden müssen, die Doppik und Kameralistik gleichermaßen abbilden.

Aktuelle Situation

Die Kameralistik wird und wurde nur in der öffentlichen Verwaltung verwendet. Ebenso wie die Begriffe Kämmerei und Kämmerer leitet sich der Begriff Kameralistik aus dem lateinischen Wort camera = Schatzkammer ab.

Seit dem Ende des 20. Jahrhunderts betreiben Länder und Gemeinden die Abschaffung der kameralistischen Buchführung zugunsten der kaufmännischen Buchführung. Hierbei wird mehr und mehr auf das neue kommunale Finanzmanagement (NKF) übergegangen.

Die erste deutsche Kommune, die im Rahmen einer landesrechtlichen Ausnahme- und Experimentierklausel ihr kommunales Rechnungswesen umgestellt hat, ist die nordbadische Stadt Wiesloch. Bundesweit konkretisieren sich die Umstellungsbestrebungen inzwischen, so dass die Kameralistik in Deutschland, zumindest auf der kommunalen und der Landesebene, wohl schon in wenigen Jahren der Vergangenheit angehören wird. Gleichwohl gibt es nicht eine Gemeinde, in der das neue Steuerungsmodell tatsächlich funktioniert. In der Regel wird nach tradierten haushaltsrechtlichen Kriterien entschieden.

Zudem werden auf der Landesebene zunehmend Landesbetriebe eingerichtet, die nach kaufmännischen Grundsätzen geführt werden und Jahresabschlüsse nach den Regeln des Handelsgesetzbuches vornehmen müssen. Die damit verbundene Kostenrechnung erhöht die wirtschaftliche Kompetenz der Verwaltung. Gleichzeit verlieren Parlament und Ministerialverwaltung an Einfluss. Dies birgt die Gefahr, dass diese Institutionen nicht mehr ihrer politischen Verantwortlichkeit gerecht werden können, da die Legitimationskette Volk - Parlament - Verwaltung, wie sie im Artikel 20 GG dargelegt ist, unterbrochen ist.

Geschichte

Die Kameralistik wurde im Jahr 1762 von dem österreichischen Hofrat Johann Mathias Puechberg entwickelt. Kameralistik kann als deutsches Pendant zum französischen Merkantilismus betrachtet werden. Anders als der Merkantilismus wandte sich der Kameralismus, seit 1727 als Universitätslehrfach Kameralwissenschaft(en) oder Kameralismus, auch Problemen der staatlichen Verwaltung und Finanzwirtschaft zu. Der wirtschaftspolitische Bestandteil der kameralistischen Lehre folgte merkantilistischen Grundsätzen.