Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung, kurz OLAF nach der französischen Bezeichnung Office Européen de Lutte Anti-Fraude, ist ein Amt der Europäischen Kommission mit Sitz in Brüssel. Seine Aufgabe ist die Bekämpfung von Betrug, Korruption und allen anderen rechtswidrigen Handlungen, durch welche die finanziellen Interessen der EU geschädigt werden.

OLAF-Logo

Geschichte

OLAF wurde 1999 unter dem Eindruck einer Serie von Korruptionsaffären in der EU-Kommission (z.B. die Cresson-Affäre) auf Druck des Europaparlaments gegründet. Nicht zuletzt durch die Enthüllungen des Whistleblowers und damaligen EU-Beamten Paul van Buitenen waren die Unzulänglichkeiten von OLAFs Vorgängerorganisation UCLAF deutlich geworden. UCLAF (Unité de coordination de la lutte anti-fraude) war als eine weisungsabhängige Abteilung in der Europäischen Kommission organisiert, was die Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Korruption innerhalb der EU-Institutionen behinderte.

Aufgaben

Die Aufgaben von OLAF umfassen:

• die Aufdeckung und Verfolgung von Betrug im Zollbereich,
• die Aufdeckung der missbräuchlichen Verwendung von EU-Subventionen,
• die Aufdeckung von Steuerhinterziehung (soweit sie sich auf den EU-Haushalt auswirkt),
• die Bekämpfung von Korruption und schwerem Fehlverhalten innerhalb der EU-Institutionen,
• die Aufdeckung sonstiger Gesetzesverstöße, die die EU finanziell schädigen.

Insgesamt ist politisch strittig, welchen Schwerpunkt OLAF bei seinen Ermittlungen setzen soll. Während die EU-Kommission den Schwerpunkt auf die Bekämpfung von Produktpiraterie und grenzüberschreitendem Steuerbetrug setzen möchte, fordert beispielsweise der österreichische sozialdemokratische EU-Abgeordnete Herbert Bösch, OLAF solle sich auf EU-interne Betrugsbekämpfung konzentrieren, so berichtet das österreichische Wirtschaftsblatt Standard im Mai 2006.

Arbeitsweise und Arbeitsbereiche

OLAF kann nur Verwaltungsuntersuchungen durchführen, so der Bericht des für OLAF zuständigen Untersuchungsausschusses an den Haushaltskontrollausschuss des EU-Parlaments. Die Behörde kann demzufolge keine Straf- oder Disziplinarverfahren einleiten - bei ersteren ist sie auf die Justiz der Mitgliedsstaaten bei letzteren auf die entsprechenden Organe der EU angewiesen. "Sobald das OLAF eine Untersuchung abgeschlossen und den Fall an den betreffenden Mitgliedstaat übergeben hat, entzieht sich das weitere Vorgehen seinem Zugriff" erklärte Rosalind Wright, die Vorsitzende des Ausschusses. Die Effektivität von OLAF hängt demnach in hohem Maße von zwei Partnern ab, welche die Ergebnisse der Ermittlungen in förmlichen Verfahren umsetzen: Den nationalen Justizbehörden und den übrigen Behörden der EU.

Die Arbeitsbereiche von OLAF sind:

• Eigene Ermittlungen (interne und externe Untersuchungen)
• Unterstützung und Koordinierung anderer Ermittlungen
• Monitoring anderer Ermittlungen
• "Intelligence"
• Konzipierung der Betrugsbekämpfung der EU.

OLAF ermittelt selbst sowohl bei EU-Behörden (interne Verwaltungsuntersuchung) als auch in Institutionen, die der EU nicht angehörigen (externe Verwaltungsuntersuchung). Es unterstützt die Ermittlungen anderer Behörden, indem es beispielsweise auf EU-Ebeene gesammelte Informationen anbietet. Es koordiniert in grenzübergreifenden Fällen die Ermittlungen der nationalen Behörden. Beim Monitoring wird der Verlauf der Ermittlungen anderer Behörden verfolgt. Im amtsintern "Intelligence" genannten Bereich stellt OLAF den Mitgliedsstaaten oder Drittländern multidisziplinäres Fachwissen, strategische Analysen und Risikobewertungen zur Verfügung.

Dem Jahresbericht 2005 zufolge gingen bei OLAF im Zeitraum von Juli 2004 bis 31. Dezember 2005 insgesamt 531 Hinweise auf Betrugsfälle ein. Davon wurde mehr als die Hälfte (274) als sogenannte "non cases" aussortiert und nicht weiter bearbeitet. In 124 Fällen wurden externe Ermittlungen eingeleitet, in 40 Fällen EU-interne Ermittlungen. 42 mal wurden fremde Untersuchungen verfolgt (Monitoring), 34 mal die Ermittlungen nationaler Behörden grenzübergreifend koordiniert. 17 Mal leistete OLAF Amtshilfe in Strafsachen.

Stellung in der EU-Bürokratie und Organisation

OLAF untersteht, soweit es nicht die Ermittlungen betrifft, dem Vizepräsidenten für Verwaltung, Audit und Betrugsbekämpfung der Europäischen Kommission und ist der Kommission als Generaldirektion angegliedert. OLAF arbeitet unter der Aufsicht eines Überwachungsausschusses aus fünf unabhängigen externen Experten, dessen Mitglieder vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission einvernehmlich ernannt werden. Der Überwachungsausschuß soll durch regelmäßige Kontrolle der von OLAF durchgeführten Untersuchungen die Unabhängigkeit von OLAF sicherstellen. Der Überwachungsausschuß gibt von sich aus oder auf Bitte des Direktors Stellungnahmen zu den Tätigkeiten von OLAF ab; kann jedoch nicht in den Ablauf der Untersuchungen eingreifen.

Den Gründungsstatuten zufolge betreibt OLAF seine Ermittlungen unabhängig. Auch wenn keine direkte Einflussmöglichkeit der Kommission auf die Ermittlungen besteht, wäre es ihr durch die Organisationsform durchaus möglich, Druck auszuüben. In seinem Sonderbericht 2005 hat der Europäische Rechnungshof hier keine Probleme festgestellt: "Die Zwitterstellung des Amtes, das in seinen Untersuchungen zwar unabhängig, jedoch bezüglich seiner anderen Funktionen der Kommission unterstellt ist, hat die Unabhängigkeit der Untersuchungsfunktion nicht gefährdet".

OLAF wird von einem Generaldirektor geleitet - seit 1. März 2000 ist das der deutsche Staatsanwalt Franz-Hermann Brüner, der am 14. Februar 2006 für ein zweites, fünfjähriges Mandat von EU-Kommission ernannt wurde. Wie die Nachrichtenagentur AFP meldete, war Brüner bei der Diskussion um eine zweite Amtszeit allerdings "für das Europaparlament nur die zweite Wahl". Auch der Ministerrat bevorzugte einen anderen Kandidaten, so eine Pressemeldung der EU-Kommission. Wie die Süddeutsche Zeitung berichtete, soll sich Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) bei EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso für ihren Landsmann eingesetzt haben. Brüners Tätigkeit wurde in deutschen Medien verschieden bewertet: Während die Zeitschrift Stern den OLAF-Amtschef wiederholt kritisierte zog die Wochenzeitschrift Die Zeit eine eher positive Bilanz

Zum 31. Dezember 2005 waren bei OLAF insgesamt 390 Bedienstete beschäftigt, so der Jahresbericht 2005.

Ergebnisse und Fälle

Wie die deutsche Nachrichtenagentur dpa im Juli 2006 berichtete, liefen Ende des Jahres 2005 Untersuchungen in 452 Fällen. Dabei gehe es um mögliche Schäden zu Lasten der EU-Steuerzahler in Höhe rund zwei Milliarden Euro. Im Jahr 2005 habe OLAF 203 Millionen Euro in die EU-Kassen zurückgeholt, ein Jahr davor seien es 198 Millionen Euro gewesen.

Zigarettenschmuggel

Die finanziell spektakulärsten OLAF-Untersuchungen sind die Verfahren gegen Tabakkonzerne wegen Schmuggels von Zigaretten in die EU. Aufgrund der OLAF-Erkenntnisse verklagte die EU 2001 zusammen mit zehn Mitgliedsstaaten Tabak-Unternehmen vor US-Gerichten. In den ersten beiden Instanzen wurde die Klage zurückgewiesen, weil US-Gerichte keine fremden Steuern eintreiben. Die Kläger wandten sich daraufhin im Jahr 2004 an den Obersten Gerichtshof der Vereinigten Staaten. Der Tabakkonzern Philip Morris hat sich 2004 gütlich mit der EU geeinigt und zahlt - abhängig von verschiedenen Faktoren - maximal 1,25 Mrd Dollar an die EU und zehn Mitgliedsstaaten.

Die Eurostat-Affäre

Der politisch brisanteste OLAF-Fall war die Eurostat-Affäre um schwarze Kassen beim Luxemburger EU-Statistikamt, die die Kommission Prodi im Jahr 2003 in Bedrängnis brachte.

Die Tageszeitung Die Welt beschrieb in einem zusammenfassenden Artikel (19. November 2003) den Kern der Affäre wie folgt: Seit 1989 soll Eurostat unter seinem Direktor Yves Franchet fiktive Aufträge vergeben oder manipulierte Rechnungen ausgestellt haben. Diese Gelder seien über Jahre in schwarze Kassen geflossen, aus denen die Mitarbeiter von teure Freizeitaktivitäten finanzierten. Die Höhe des Schadens wurde den Angaben der Zeitung zufolge im Jahr 2003 von der EU-Kommission auf 930 000 Euro geschätzt. Andere Schätzungen gingen zu diesem Zeitpunkt von bis zu 40 Millionen Euro aus.

Nach Angaben der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (vom 6. Juli 2003) übte die EU-Kommission in der Eurostat-Affäre indirekt Kritik an den Ermittlungen von OLAF. Wie die Zeitung berichtete, ermittelte das Amt seit 1999 in dieser Sache; doch erst im Frühjahr 2003 habe OLAF die Justizbehörden in Frankreich und Luxemburg eingeschaltet, um die Ermittlungen weiterzuverfolgen. Die FAZ kam zu dem Schluss, dass "Olaf überfordert scheint, die Untersuchungen zügig abzuschließen".

Die Wochenzeitschrift Stern (5. Juli 2003) behauptete, die betrügerischen EU-Statistiker hätten Helfer im EU-Betrugsbekämpfungsamt OLAF gehabt. Dort seien seit 1998 immer wieder Hinweise eingegangen. Trotz schwerer Betrugsvorwürfe gegen Eurostat seien einschlägige Informationen bei OLAF nicht einmal ordentlich abgeheftet worden. Eine belastende Zeugenaussage sei sogar ganz verschwunden. Das Blatt berief sich in diesem Bericht auf ein internes Papier von OLAF-Juristen.

In einer am 22. April 2004 angenommenen Entschließung erklärte das Europaparlament, der Fall Eurostat habe "schwerwiegende Probleme im Hinblick auf die Arbeitsmethoden sowohl der Kommission als auch von OLAF aufgezeigt".

OLAF selbst erklärte in seinem Jahresbericht 2005, es befasse sich seit dem Jahr 2000 mit Eurostat. Im September 2003 habe man vier Eurostat-Fälle abgeschlossen. Je fünf weitere Fälle seien in den Jahren 2004 und 2005 abgeschlossen worden.

Kritik an OLAF

Der Europäische Rechnungshof hat in seinem Sonderbericht über OLAF im Juli 2005 eine Reihe von Kritikpunkten an der Arbeit von OLAF aufgezeigt:

• Der Rechungshof kritisierte die vom Management des Amtes ausgeübte Aufsicht als unzulänglich, dies führe zu erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung der Akten, zur Vorlage von wenig schlüssigen Berichten und zu schwer erkennbaren Ergebnissen.
• Die Vorbereitung und Nachsorge der Untersuchungen seien häufig unzulänglich.
• Mit Ausnahme des Zollsektors sei die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein Bereich, der noch erheblich verbessert werden müsse.
• Mängel gebe es auch bei der Information über die von OLAF vorgenommenen Untersuchungen und der Messung der Ergebnisse. Als Punkte, in denen mangelhaft informiert wird nannte der Rechnungshof die Wiedereinziehung unterschlagener Beträge oder die disziplinar- oder strafrechtlichen Sanktionen, die in Betrugsfällen verhängt wurden.
• Es gebe keine unabhängige Kontrolle bei der Rechtmäßigkeit von laufenden OLAF-Untersuchungen und bei der Einhaltung der Grundrechte der einer Untersuchung unterworfenen Personen. Es fehle eine festgeschriebene Regelung für Untersuchungen, dies führe regelmäßig zu Rechtsstreitigkeiten.

Der Rechnungshof sprach sich indirekt dafür aus, die Ressourcen des Amtes auf einschlägige Ermittlungen zu konzentrieren und die OLAF übertragenen Aufgaben in diesem Sinne zu überprüfen: "Eine Neuausrichtung der Tätigkeiten des Amtes auf seine Untersuchungsfunktion würde einen besseren Ressourceneinsatz, insbesondere mit Blick auf die Einleitung gezielter Untersuchungen, in als besonders betrugsträchtig geltenden Bereichen ermöglichen."

OLAF und die Öffentlichkeit

Die Medien- und Öffentlichkeitsarbeit des Amtes kennzeichnete Florian Neuhann in seiner OLAF-Studie (siehe Literatur) als "eher ein Defizit". Es sei OLAF "nicht in ausreichendem Maße gelungen, seine Politik überzeugend gegenüber einer interessierten Öffentlichkeit und dem Parlament darzulegen und die Gründe für seine aktuelle Prioritätensetzung zu erläutern". Zudem würde die Medienöffentlichkeit vom Amt eher als Gegner denn als Partner in der Betrugsbekämpfung wahrgenommen.

OLAF's Verhältnis zu den Medien wurde im März 2004 schwer belastet, als die belgische Polizei die Wohnung und das Büro des Brüsseler Stern-Korrespondenten Hans-Martin Tillack durchsuchte und Unterlagen beschlagnahmte. Der Korrespondent hatte wiederholt in kritischen Berichten zu OLAF interne Papiere des Amtes zitiert. Der belgische Untersuchungsrichter hatte - auf Antrag von Olaf - ein Ermittlungsverfahren gegen unbekannt wegen einer möglichen Korruptionsstraftat eröffnet. Ein Verfahren gegen Tillack wurde bis heute nicht eröffnet. Tillack wurde mit allen Klagen - unter anderem beim EU-Gerichtshof in Luxemburg - die er im Anschluss an die belgische Durchsuchungsaktion eingelegt hat, abgewiesen. Der Stern kündigte daraufhin an, Klage gegen Belgien beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg einzureichen.

In dieser Sache kritisierte der Europäische Bürgerbeauftragte OLAF in einem Sonderbericht an das Europäische Parlament.

Die Durchsuchungsaktion löste eine Diskussion über Pressefreiheit in der EU aus; viele Journalisten betrachteten dieses Vorgehen als Einschränkung der freien Berichterstattung. Durch den Fall Tillack, so Neuhann in seiner OLAF-Studie "ließ sich in der öffentlichen Meinung ein Stimmungswechsel feststellen; seitdem stehen zuvörderst einige Journalisten dem Amt ablehnend gegenüber". Tillack selbst wurde für seine Berichte über Korruption und Missstände innerhalb der EU-Bürokratie mit dem Leipziger Medienpreis 2005 ausgezeichnet.

Siehe auch

• Eurojust
• Europol
• Korruption in der EU

Literatur

• Neuhann, Florian: Im Schatten der Integration. OLAF und die Bekämpfung von Korruption in der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos-Verlag 2005 ISBN 3-8329-1479-X.

Weblinks

• OLAF-Homepage
• OLAF-Darstellung der EU mit Aufzählung der einzelnen Rechtsakte
• OLAF-Sonderbericht 2005 des Europäischen Rechnungshofes zu O.L.A.F.
• Bilanz des Europäischen Parlamentes nach sechs Jahren OLAF
• Interview der Wochenzeitung Zeit mit OLAF-Direktor Brüner im August 2005