Hessische Gemeindeordnung

Basisdaten
Titel:	Hessische Gemeindeordnung
Abkürzung:	HGO
Art:	Landesgesetz
Geltungsbereich:	Hessen
Rechtsmaterie:	Kommunalrecht
FNA:	331-1 (Hessen)
Ursprüngliche Fassung vom:	25. Februar 1952 (GVBl. I S. 11)
Inkrafttreten am:	5. Mai 1952
Neubekanntmachung vom:	19. Oktober 1992 (GVBl. I S. 534)
Letzte Neufassung vom:	7. März 2005 (GVBl. I S. 142)
Inkrafttreten der Neufassung am:	1. April 2005
Letzte Änderung durch:	Art. 32b Drittes Gesetz zur Verwaltungsstrukturreform vom 17. Oktober 2005 (GVBl. I S. 674, 686)
Inkrafttreten der letzten Änderung: 1)	18. Oktober 2005 (Art. 36 Drittes Gesetz zur Verwaltungsstrukturreform GVBl. I S. 674, 687)
1) Bitte beachten Sie den Hinweis zur geltenden Gesetzesfassung!

Hessische Gemeindeordnung: (Abk. HGO) vom 1. April 1993 (GVBl. 1992 I S. 534)

Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) ist die Rechtsgrundlage für den Aufbau der kommunalen Strukturen in Hessen als Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

Die HGO ist die Gemeindeverfassung, sie regelt den Aufbau und Geschäftsgang, Zuständigkeit, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung), Gemeindevorstand (Magistrat), Bürgermeister (Oberbürgermeister), Ortsbeirat, Ausländerbeirat usw. Sie ist gleichzeitig die Basis der kommunalen Finanzwirtschaft und regelt die staatliche Aufsicht über die Gemeinden. Die HGO ist eine "Magistratsverfassung".

Die HGO bildet mit der Hessischen Landkreisordnung (LKO), dem Hessischen Kommunalwahlgesetz (KWG-Hessen) sowie der Hessischen Kommunalwahlordnung (KWO-Hessen) die Hessische Kommunalverfassung.

Struktur der HGO

Die HGO regelt folgende Sachverhalte:

• Grundlagen der Gemeindeverfassung §§ 1 bis 28
• Verwaltung der Gemeinde §§ 28 bis 91
• Gemeindewirtschaft §§ 91 bis 134
• Kommunalaufsicht §§ 135 bis 146
• Vereinigungen der Gemeinden und Gemeindeverbände § 147
• Übergangs- und Schlussvorschriften §§ 148 bis 155

Organe der Gemeinde (Stadt)

Allgemeines

Bei der Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung) handelt es sich um kein Parlament im materiellen Sinne. Die Gemeindevertretung ist trotz der in der HGO angelegten Elemente der Gewaltenteilung nur ein Bestandteil der Verwaltung. Sämtliches Ortsrecht (Satzungen etc.) ist abgeleitetes Recht. Die Gemeindevertretung hat keine unmittelbare Rechtssetzungsbefugnis. Deutlich formuliert § 29 Abs. 1 HGO: "Die Bürger der Gemeinde nehmen durch die Wahl der Gemeindevertretung und des Bürgermeisters sowie durch Bürgerentscheide an der Verwaltung der Gemeinde teil."

Daher ist ein direkter Vergleich der Gemeindevertretung und ihrer Gliederungen (Ausschüsse, Fraktionen usw.) mit denen von Parlamenten in Landtagen oder im Bundestag nicht möglich.

Gemeindevertretung

(in Städten: Stadtverordnetenversammlung)

Die Gemeindevertretung wird alle 5 Jahre von der wahlberechtigten Einwohnerschaft (= Bürger) der Gemeinde gewählt. Die Wahlen sind personenbezogen (Kumulieren und Panaschieren). Jeder Wähler hat so viele Stimmen, wie Vertreter zu wählen sind, die er auf die Bewerber eines Wahlvorschlages oder unterschiedlicher Wahlvorschläge verteilen kann. Dabei kann er Bewerbern jeweils bis zu drei Stimmen geben (§ 1 Abs. 4 Kommunalwahlgesetz (KWG)). Es ist ebenfalls möglich, einzelne Bewerber zu streichen. Die Wahl findet an einem Sonntag im Monat März statt. Die Wahlzeit beginnt am 1. April des Wahljahres. Die nächsten Kommunalwahlen sind im Jahr 2011.

Die Gemeindevertretung beschließt über die Angelegenheiten der Gemeinde, soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt (§ 50 Abs. 1 Satz 1 HGO).

Ausschüsse der Gemeindevertretung

Die Gemeindevertretung kann zur Beratung und/oder abschließenden Beratung (Beschlussfassung) Ausschüsse bilden. Der Haupt- und Finanzausschuss (HfA) ist der einzige Pflichtausschuss der Gemeinde.

Gemeindevorstand

in Städten: Magistrat

Der Gemeindevorstand setzt sich zusammen aus dem für sechs Jahre direkt gewählten Bürgermeister, den für besondere Aufgaben durch die Gemeindevertretung für sechs Jahre gewählten Mitgliedern des Gemeindevorstandes und den sonstigen Mitgliedern des Gemeindevorstandes. Mit Ausnahme der hauptamtlichen Mitglieder wird der Gemeindevorstand von der Gemeindevertretung für deren Legislaturperiode gewählt. Meist finden die Wahlen schon in der konstituierenden Sitzung der Gemeindevertretung statt. Die Amtszeit des Gemeindevorstandes der vorhergehenden Wahlperiode endet erst mit der Wahl des neuen Gemeindevorstandes (§ 41 HGO: "Weiterführung der Amtsgeschäfte").

Bezeichnungen
Gemeinde	Stadt	Großstadt
Gemeindevorstand	Magistrat	Magistrat
Beigeordneter	Stadtrat (1)	Bürgermeister (1)
Bürgermeister	Bürgermeister	Oberbürgermeister

(1) auch oft mit einer Fachbezeichnung wie Baustadtrat, Kämmerer usw.

Die Zahl der hauptamtlichen Mitglieder des Gemeindevorstandes ist in der Hauptsatzung der Gemeinde festzulegen. Die Zahl der hauptamtlichen Mitglieder darf die Zahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Gemeindevorstandes nicht überschreiten.

Der Gemeindevorstand wickelt die Geschäfte der Verwaltung entsprechend den Vorgaben der Gemeindevertretung im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel ab (§ 66 Abs. 1 Satz 1 HGO).

Kommissionen

Der Gemeindevorstand kann zur dauernden Verwaltung oder Beaufsichtigung einzelner Geschäftsbereiche sowie zur Erledigung vorübergehender Aufträge Kommissionen bilden, die ihm unterstehen. Kommissionen setzen sich aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem, weiteren Mitgliedern des Gemeindevorstandes und der Gemeindevertretung und, bei Bedarf, aus sachkundigen Einwohnern zusammen (§ 72 HGO).

Bürgermeister

in Großstädten: Oberbürgermeister

Der Bürgermeister wird von den wahlberechtigten Einwohnern direkt gewählt. Die Amtszeit beträgt 6 Jahre.

Stehen mehr als 2 Kandidaten zur Wahl und erreicht keiner der Kandidaten im 1. Wahlgang die absolute Mehrheit, findet zwei bis drei Wochen nach dem 1. Wahlgang eine Stichwahl zwischen den Bewerbern mit der größten Stimmenzahl statt. Steht nur ein Kandidat zur Wahl, ist zwischen "JA", "NEIN" und "Enthaltung" abzustimmen.

Der Bürgermeister bereitet die Beschlüsse des Gemeindevorstands vor und setzt sie um, soweit nicht Beigeordnete damit beauftragt sind (§ 70 Abs. 1 Satz 1 HGO). Von ihm bzw. den zuständigen Beigeordneten werden die "laufenden Verwaltungsangelegenheiten" erledigt (§ 70 Abs. 2 HGO).

Ortsbeiräte

Die Gemeinde kann in ihrer Hauptsatzung die Bildung von Ortsbezirken mit Ortsbeiräten festlegen (§ 81 Abs. 1 Satz 1 - 3 HGO). Der vom Gremium gewählte Vorsitzende trägt den Titel Ortsvorsteher. Seine Aufgabe ist im Kleinen der des Vorsitzenden der Gemeindevertretung vergleichbar. Er lädt zu den Sitzungen ein, leitet diese und unterzeichnet das Protokoll. Er vertritt den Ortsbeirat nach außen, z. B. gegenüber dem Gemeindevorstand, der Gemeindevertretung und ihren Ausschüssen.

Die Wahl der Ortsbeiräte findet parallel mit den Kommunalwahlen alle fünf Jahre statt. Die Einladung zur konstituierenden Sitzung erfolgt durch den bisherigen Ortsvorsteher. Wurde ein Ortsbeirat zum ersten Mal eingerichtet lädt der Bürgermeister ein (§ 82 (6) HGO).

Ausländerbeirat

In Gemeinden mit mehr als 1.000 ausländischen Einwohnern ist zwingend ein Ausländerbeirat einzurichten. Wahlberechtigt sind volljährige Ausländer, die seit mindestens sechs Monaten in der Gemeinde wohnen. Zudem sind wahlberechtigt Deutsche, die in Deutschland die deutsche Staatsangehörigkeit erworben haben. Damit haben ehemalige Ausländer in Hessen einen größeren Einfluss auf die Verwaltung der Gemeinde, als gebürtigen Deutsche. Die Wahlzeit beträgt fünf Jahre.

Stellung, Aufgaben, Rechte etc.

sonstige Gremien

Als Interessenvertreter der Gemeinden und Städte fungieren in Hessen der Hessische Städte- und Gemeindebund sowie der Hessische Städtetag, die bei Gesetzgebungsvorhaben des Landes, die in die Kommunen wirken, angehört werden.

Vielfach sind Gemeinden auch Mitglied in Vereinen, die entweder Ziele verfolgen, die im Interesse der Gemeinde sind, auf deren Entscheidungsfindung die Gemeinde gerne Einfluss haben möchte oder Vereine, die von der Gemeinde selbst initiiert wurden, um kommunale Ziele zu erreichen.

Beiräte etc.

Haushaltswesen

Die weiteren Auführung basieren auf der kameralistischen Buchführung. Zunehmend wird statt dessen die doppelte Buchführung (Doppik genutzt. Die dann geltenden Regularien sind unter diesem Stichwort beschrieben.

Haushaltsplan und Haushaltssatzung

Der Haushaltsplan besteht aus der Haushaltssatzung mit Anlagen (§ 97 Abs. 2 und 4 HGO, § 2 GemHVO), dem Verwaltungshaushalt, dem Vermögenshaushalt und dem Stellenplan. Der Haushaltsplan ist aus einer mittelfristigen Finanzplanung abzuleiten, die der Gemeindevertretung mit dem Haushaltsplan vorzulegen ist. Diese besteht aus einem Investitionsplan sowie einem Finanzplan.

Er wird im Gemeindevorstand beraten und ggf. nach Einarbeitung von Änderungsvorschlägen des Gemeindevorstandes festgestellt. Der Kämmerer ist berechtigt, eine persönliche Stellungnahme beizufügen, wenn seinem Vorschlag nicht entsprochen wird.

Der so festgestellte Haushaltsplan wird nun in die Gemeindevertretung eingebracht und dort im HFA und im Plenum beraten (und ggf. geändert).

Die Gemeindevertretung beschliesst abschliessend über Haushaltssatzung und Haushaltsplan. Die Haushaltssatzung enthält neben den Haushaltsplan eine Aufstellung der Verpflichtungsermächtigungen sowie die maximale Höhe der Kassenkredite.

Die Haushaltssatzung soll bis November eingebracht und bis zum Beginn des Haushaltsjahres verabschiedet sein.

Einführung Doppik

• Doppik

Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde

Die hessischen Gemeinden können und müssen sich auch auf wirtschaftlichem Gebiet betätigen. Zu diesem Zweck können sie sich kommunaler Unternehmen unterschiedlichster Rechtsformen bedienen, wenn die Beteiligung nicht direkt von der Gemeinde durchgeführt wird: Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, Beteiligungen, Zweckverbände usw. Tratitionell ist in vielen Gemeinden die Wasser Ver- und Entsorgung als Eigenbetrieb oder als GmbH (Eigengesellschaft) organisiert. Zunehmend gliedern die Gemeinden auch Bereiche wie Gebäudereinigung, Immobilienverwaltung, Datenverarbeitung oder Touristik aus dem Verwaltungsbereich aus.

Eine Gemeinde arbeitet oftmals und in unterschiedlichsten Rechtsformen innerhalb der Gemeinde und über Gemeindegrenzen hinaus zusammen. Zu diesem Zweck können Zweckverbände z. B. für die Abwasserbeseitigung eingesetzt werden, wenn dies geografisch sinnvoll ist. Die Mitgliedschaft in einem Rechenzentrum wie der ekom21, bietet die Möglichkeit, kommunale Dienstleistungen in sinnvollen Größenordnungen organisieren zu können.

Der Vorteil ist dabei, dass die ausgegliederten Bereiche nicht mehr den Kreditrahmen der Gemeinde belasten und selbstständiger und wirtschaftlicher Arbeiten können, als dies im Rahmen der kommunalen Haushaltsführung möglich ist. Insbesondere in kostenrechnenden Einrichtungen führt die Abtrennung zu höherer finanzieller Transparenz.

Nachteilig wirkt sich der Verlust an politischer Kontrolle aus. Zudem sind ausgegliederte Bereiche vielmals immer noch, nun aber wenigstens offen ausgewiesene Zuschussbetriebe.

Bis zur Hessischen Kommunalrechtsnovelle 2005 (GVBl. I, 54) unterschied sich die hessische Regelung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in § 121 HGO von den meisten anderen Gemeindeordnungen dadurch, dass hier die sog. "Subsidiaritätsklausel" nicht ausdrücklich genannt wurde. In den meisten anderen Gemeindeordnungen der Länder und auch in der Vorgängernorm des § 67 Abs. 1 Nr. 3 der Deutschen Gemeindeordung von 1935 war schon immer ausdrücklich für die Errichtung eines kommunalen Unternehmens das Erfordernis aufgestellt, dass der öffentliche Zweck, der das kommunale Unternehmen rechtfertigt, nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Aber auch ohne diese ausdrückliche Subsidiaritätsklausel wurde aufgrund der Bindung an den öffentlichen Zweck zwar davon ausgegangen, dass die Kommunalwirtschaft auch unter der bis 2004 geltenden hessischen Gemeindeordnung subsidiär ist, denn es fehlt an einem öffentlichen Zweck für die wirtschaftliche Betätigung, wenn diese Aufgabe durch andere besser oder wirtschaftlicher erfüllt werden kann. Dennoch entschied sich nunmehr auch der hessische Gesetzgeber, eine solche "echte Subsidiaritätsklausel" ins Gesetz aufzunehmen. Dies hat nach Auffassung der Landesregierung den Zweck, die Gemeinde vor überflüssigen wirtschaftlichen Risiken zu bewahren und die Privatwirtschaft vor einer Beeinträchtigung ihrer berechtigten Interessen zu schützen (LT-Dr 16/2463, S. 59). Diese Einschränkung gilt allerdings nicht für Tätigkeiten, die bereits vor dem 1. April 2004 ausgeübt wurden.

Aufsicht

Funktion, Rechte und Aufgaben der Kommunalaufsicht

Kritik an einzelnen Regelungen der HGO

Stellung des direkt gewählten Bürgermeisters

Fraglich ist, ob ein die Möglichkeiten eines direkt vom Volk gewählten Bürgermeisters einschränkendes Organ noch zeitgemäß ist.

In Hessen wurden nach dem Krieg die Verwaltungsstrukturen in den Kommunen auf der Grundlage der Deutschen Gemeindeordnung beibehalten. Die vom Volk gewählte Gemeindevertretung wählt den Bürgermeister und den Gemeindevorstand. Der Gemeindevorstand unterstützt einerseits den Bürgermeister bei der Durchführung seiner Amtsgeschäfte, schränkt seine Macht andererseits auch ein. Seit 10 Jahren werden in Hessen die Bürgermeister direkt gewählt. Dieser direkten Legitimation durch die Wählerschaft steht keine entsprechende Änderung der HGO gegenüber, die dem Bürgermeister einen größeren Handlungsspielraum einräumen würde. Der Bürgermeister ist nach wie vor von den Beschlüssen des Gemeindevorstands eingeschränkt und kann bestenfalls seine abweichende Auffassung zu den Beschlüssen kund tun. In Schleswig-Holstein hat man unter dem damaligen Justizminister Schmidt-Jorzig konsequenter gehandelt und mit der Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters das Organ Gemeindevorstand abgeschafft.

Wahl der Gemeindevertretung

Aufwand und Nutzen der Wahlrechtsreform

Die Wahlrechtsreform in Hessen hat vor allem für die Wahlhelfer einen erheblichen zusätzlichen Aufwand zur Folge. Die Gemeinden werden mit deutlich gestiegenen Kosten für die Wahldurchführung belastet. Die Ermittlung der endgültigen Ergebnisse zieht sich über mehrere Tage hin, da die Einzelstimmen für verschienene Wahlhandlungen ausgezählt und per EDV ausgewertet werden müssen. Von den Fachleuten wird die Steigerung der Bürgerbeteiligung und Partizipation deutlich in Frage gestellt.

Verzerrung der Wahlergebnisse durch Heilungsvorschriften

Die dem Wahlverfahren inneliegenden Heilungsvorschriften können ggf. zu erheblichen Verzerrungen führen, die das Wahlergebnis deutlich beeinflussen. So ist das Wahlsystem von dem Wunsch geprägt, die Zahl der gültigen Stimmen durch Umdeutung deutlich zu erhöhen. Die gesetzlich vorgesehene Interpretation des Wählerverhaltens ist für den Laien nicht durchschaubar.

Notwendigkeit des Ausländerbeirates

Geringste Wahlbeteiligung, minimales Interesse kontra Kosten

Einzelfragen zur HGO

Hier sollen interessante Einzelfragen erörtert werden.

Hinweis zum Bearbeitungsstand

Fehlende und unvollständige Hinweise deuten auf noch offene Baustellen hin. Kursiver Text kennzeichnet Ideen für zu formulierende Texte.

Literatur

• Gerhard Bennemann, Frank Brodbeck, Uwe Daneke, Rudolf Beinlich, Arnulf Simon, Ernst Meiss, Sven Teschke, Walter Unger, Stefan Zahradnik, Michael Borchmann, Wolfgang Schön, Jürgen Dieter: Kommunalverfassungsrecht Hessen, 1999, ISBN 3-8293-0222-3

Weblinks

siehe auch: Hessischer Städte- und Gemeindebund

• Volltext der HGO im "Hessenrecht"
• Kommentar zur HGO, (Kommunalverfassungsrecht Hessen, Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co. KG, Wiesbaden)

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