Polizei- und Ordnungsrecht

Als Polizeirecht (auch Gefahrenabwehrrecht oder Polizei- und Ordnungsrecht, häufig abgekürzt als POR) bezeichnet die Rechtswissenschaft den Teil des besonderen Verwaltungsrechts, der die Gefahrenabwehr zum Gegenstand hat. Der Begriff Gefahr bezeichnet eine drohende Schädigung der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung. Das Polizeirecht regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Behörde Maßnahmen zur Abwehr einer Gefahr ergreifen und diese vollstrecken darf. Zudem regelt es die Haftungsfolgen einer Gefahrenabwehrmaßnahme.

Das Polizeirecht umfasst zahlreiche Rechtsquellen. Seine Grundlage bildet das allgemeine Gefahrenabwehrrecht, das durch die Bundesländer auf unterschiedliche Weise geregelt wird. Gemeinsam ist ihnen die Unterscheidung zwischen der eher bürokratisch organisierten Tätigkeit von Polizeibehörden und der auf besondere Schnelligkeit ausgerichteten Vollzugspolizei.

Regelungen zum Gefahrenabwehrrecht finden sich weiterhin in zahlreichen weiteren speziellen Gesetzen. Teilweise fallen diese in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, teilweise in die des Bundes. Zum besonderen Gefahrenabwehrrecht zählen beispielsweise das Bauordnungsrecht, das Versammlungsrecht, das Gewerberecht, das Umweltrecht und der Grenzschutz.

Entstehungsgeschichte

→ Hauptartikel: Polizeibegriff in Deutschland

Polizeiordnung von Kaiser Karl V. 1530 (Titel)

Der Begriff Polizei wurzelt im altgriechischen Wort politeia (πολιτεία), das die gesamte Staatsverwaltung beschrieb. In die deutsche Amtssprache fand der Begriff Polizey im 15. Jahrhundert Einzug, in dem er in mehreren Polizeiordnungen verwendet wurde. Dort beschrieb er die Ordnung des Gemeinwesens und gab den Landesherren umfassende Regelungsbefugnisse, um diesen Zustand zu erhalten. Hierdurch konnten die Polizeibehörden in nahezu jeden Lebensbereich regulierend eingreifen. Dieses System wird als Polizeistaat bezeichnet.

In den folgenden Jahrhunderten entwickelte sich ein engeres Verständnis der Aufgaben der Polizei. Hiernach beschränkte sich die Zuständigkeit der Polizei auf Angelegenheiten der inneren Verwaltung, insbesondere auf die Gefahrenabwehr und die Daseinsvorsorge. Im Zuge der Aufklärung wurde die Zuständigkeit der Polizei weiter auf die Aufgabe der Gefahrenabwehr eingeengt. Von besonderer Bedeutung für diese Entwicklung war das Kreuzbergerkenntnis des preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Juni 1882. In diesem Rechtsstreit stellte das Gericht fest, dass die Polizei nicht befugt ist, eine Verordnung zum Schutz des Stadtbilds zu treffen, da diese Maßnahme nicht der Abwehr einer Gefahr diente.

Wieder ausgeweitet wurden die polizeilichen Aufgaben in der Zeit des Nationalsozialismus. Dort wurde der Polizei die Aufgabe zugewiesen, die nationalsozialistische Ideologie zu fördern und aufrechtzuerhalten. Hierzu erhielt sie zahlreiche weit gefasste Sonderbefugnisse, die weit über den Bereich der Gefahrenabwehr hinausgingen. Eine besondere Ausprägung dieser Entwicklung war die geheime Staatspolizei, die sich kaum an rechtsstaatliche Prinzipien band und ihre umfassenden Eingriffsbefugnisse zur Bekämpfung politischer Gegner des Regimes nutzte.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs bemühten sich die westlichen Besatzungsmächte, einen solchen Missbrauch der Polizei für die Zukunft zu verhindern. Hierzu strebten sie eine weitgehende Entpolizeilichung der öffentlichen Verwaltung an. Darüber hinaus wurde die Polizei dezentralisiert und den Bundesländern unterstellt. Die Aufgabe der Polizeibehörden wurde wieder auf die Gefahrenabwehr beschränkt. Außerdem wurde in einigen Bundesländern innerhalb der Polizei eine strikte organisatorische Trennung zwischen uniformierter Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung eingeführt. Dies betraf insbesondere die Bundesländer unter britischer und amerikanischer Verwaltung. So wird beispielsweise in Nordrhein-Westfalen die Aufgabe der allgemeinen Gefahrenabwehr zum einen durch die Polizei, zum anderen durch die Ordnungsbehörden wahrgenommen. Den Regelfall soll die Tätigkeit der Ordnungsbehörden darstellen, die von ihrer Arbeitsweise her mit anderen Verwaltungsbehörden vergleichbar ist. Die Gefahrenabwehr durch die Polizei erfolgt im Regelfall vor Ort und ist auf besondere Schnelligkeit ausgerichtet. Gemäß § 1 Absatz 1 Satz 3 des dortigen Polizeigesetzes (PolG NRW) ist sie lediglich dann zuständig, falls die Ordnungsbehörde nicht oder nicht rechtzeitig eingreifen kann. Das Handeln der uniformierten Vollzugskräfte, die im Vergleich zu den Ordnungsbehörden mehr und einschneidendere Sonderrechte besitzen, soll nach diesem Konzept die Ausnahme bleiben.

Zur Abgrenzung der Polizei von anderen Behörden entwickelte die Rechtswissenschaft mehrere Formeln, die sich teilweise überschneiden. Nach dem materiellen Polizeibegriff gelten solche Behörden als Polizei, die Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnehmen. Nach dem formellen Polizeibegriff gelten als Polizei demgegenüber alle Behörden, denen Polizeiaufgaben zugewiesen sind. Hiernach gelten sowohl Gefahrenabwehrbehörden als auch Strafverfolgungsbehörden als Polizei. Nach dem institutionellen Polizeibegriff gelten demgegenüber die Behörden als Polizei, die das Gesetz als solche bezeichnet.

Rechtsgrundlagen

Rechtsgrundlagen des Polizeirechts finden sich sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene. Grundsätzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 30, Art. 70 des Grundgesetzes (GG) bei den Ländern. Der Bund ist lediglich dann regelungsbefugt, falls ihm das Grundgesetz eine Gesetzgebungskompetenz explizit zuweist. Für das allgemeine Recht der Gefahrenabwehr existiert eine solche nicht. Daher liegt dieses Gebiet im Kompetenzbereich der Länder. Aus diesem Grund existiert in jedem Bundesland ein Gesetz, das der Polizei allgemeine Gefahrenabwehraufgaben zuweist. Diese Gesetze orientieren sich am Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes, das durch die Innenministerkonferenz zwischen 1972 und 1976 erarbeitet wurde. Daher weisen die Landespolizeigesetze in ihren grundlegenden Strukturen viele Gemeinsamkeiten auf.

Einzelne Bereiche des Polizeirechts werden durch Bundesrecht geregelt. Gemäß Art. 73 Absatz 1 Nummer 5 GG ist ausschließlich der Bund befugt, Regelungen zum Grenzschutz und zum Zollrecht zu treffen. Art. 73 Absatz 1 Nummer 10 GG weist ihm ferner die Regelung der Zusammenarbeit von Bund und Land im Rahmen der Wahrnehmung von Polizeiaufgaben durch die Länder zu. Ebenfalls zuständig ist der Bund gemäß Art. 73 Absatz 1 Nummer 9a GG zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Die konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes mit Bezug zum Gefahrenabwehrrecht nach Art. 74 GG erlauben dem Bund ferner die Regelung des Vereins-, Ausländer- und des Gewerberechts. Das Versammlungsrecht fällt seit der Föderalismusreform von 2006 in die Zuständigkeit der Länder. Soweit ein Land von dieser Kompetenz allerdings keinen Gebrauch macht, gilt gemäß Art. 125a GG das Versammlungsgesetz des Bundes fort, das 1953 auf Grundlage der vor der Reform bestehenden konkurrierenden Bundeskompetenz erlassen wurde.

Struktur der Polizei

Schutzpolizist vor dem Hamburger Rathaus

Polizeibehörden bestehen sowohl auf Ebene der Länder als auch auf der des Bundes. Die Organisation der Landespolizeien variiert aufgrund unterschiedlichen Landesrechts. Gemeinsam ist den Landespolizeien die Aufteilung der Tätigkeitsbereichs in Kriminalpolizei und Schutzpolizei. Erstere klärt repressiv Straftaten auf, letztere wehrt präventiv Gefahren ab. Unterschiede bestehen bei der Behördenorganisation: Während beispielsweise in Nordrhein-Westfalen eine deutliche rechtliche und organisatorische Trennung zwischen Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung besteht, sind diese in Baden-Württemberg Teile einer Behörde, die intern in die entsprechenden Aufgabenbereiche unterteilt ist. Ersteres wird in der Rechtswissenschaft als Trennsystem, letzteres als Einheitssystem bezeichnet.

Auf Bundesebene existiert seit 2005 die Bundespolizei. Diese nimmt Gefahrenabwehraufgaben wahr, die dem Bund zugewiesen sind. Dies trifft beispielsweise auf den Grenzschutz zu. Anders als die Landespolizeien ist die Bundespolizei daher lediglich für ausgewählte Bereiche der Gefahrenabwehr zuständig, da die allgemeine Gefahrenabwehr in den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt. Das Bundeskriminalamt koordiniert gemäß § 1 Absatz 1 des BKA-Gesetzes die Kooperation von Bundes- und Landespolizeibehörden bei der Aufklärung und der Verhütung von Straftaten. Daneben existieren weitere Bundesbehörden mit speziellen Aufgabenbereichen, die auch Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnehmen, etwa das Bundesamt für Verfassungsschutz, die Strompolizei und der Bundesnachrichtendienst.

Aufgaben

In den Polizeigesetzen fast aller deutschen Länder definiert der erste Paragraph den Tätigkeitsbereich der Polizei. So bestimmt beispielsweise § 1 Absatz 1 Satz 1 PolG NRW, dass es die Aufgabe der Polizei darstellt, Gefahren für die polizeilichen Schutzgüter abzuwehren.

Präventive Aufgaben

Bei der Gefahrenabwehr handelt es sich um eine präventive Aufgabe der Polizei: Sie soll verhindern, dass polizeiliche Schutzgüter geschädigt werden. Als Schutzgut bezeichnen die Bundesländer übereinstimmend die öffentliche Sicherheit. In einigen Ländern, etwa in Nordrhein-Westfalen und Bayern, ist die Polizei darüber hinaus für den Schutz der öffentlichen Ordnung zuständig.

Die Gefahrenabwehr zählt rechtssystematisch zum besonderen Verwaltungsrecht. Bei einer Rechtsstreitigkeit über eine hierzu zählende Maßnahmen handelt es sich daher um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, für die gemäß § 40 Absatz 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

Öffentliche Sicherheit

Zur öffentlichen Sicherheit zählen der Bestand des Staates, seiner Einrichtungen und Veranstaltungen sowie die Unversehrtheit von Rechtsordnung und Individualrechtsgütern.

Rechtsordnung

Zur Rechtsordnung zählt das gesamte geschriebene Recht. Von großer Bedeutung für das Gefahrenabwehrrecht sind insbesondere das Verwaltungsrecht, das Strafrecht sowie das Ordnungswidrigkeitenrecht. Sofern die Rechtsnorm, gegen die ein Verstoß droht, bestimmte subjektive Merkmale voraussetzt, etwa die bei einigen Strafnormen bestehenden überschießenden Innentendenzen, bleiben diese bei der Beurteilung des Vorliegens einer Gefahr grundsätzlich außer Acht, da andernfalls die Effektivität der Gefahrenabwehr beeinträchtigt wäre.

Individualrechtsgüter

Bei Individualrechtsgütern handelt es sich um Rechte und Rechtspositionen, die das öffentliche Recht dem Einzelnen zuordnet. Dies trifft etwa auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit und das Eigentum zu. Keinen Bestandteil der öffentlichen Sicherheit stellen demgegenüber ausschließlich private Rechte dar, etwa Forderungen. Diese werden lediglich durch die Zivilgerichtsbarkeit geschützt.

Oft stellt eine Verletzung eines Individualrechtsguts zugleich eine Verletzung der Rechtsordnung dar, sodass das Individualrechtsgut als eigenständiges Schutzgut nicht von Bedeutung ist. In bestimmten Fallgruppen fehlt es jedoch an einer solchen Verletzung. Dies trifft beispielsweise auf Naturereignisse zu, etwa Unwetter. Ebenfalls keine Verletzung der Rechtsordnung stellt die eigenverantwortliche Selbstgefährdung dar: Grundsätzlich kann der Bürger frei entscheiden, welche Gefahren er auf sich nimmt. Fehlt es jedoch an einer freien Willensbildung, etwa aufgrund einer Zwangslage oder Unkenntnis, erfolgt die Gefährdung nicht eigenverantwortlich. Sofern zugunsten des gefährdeten Rechtsguts eine staatliche Schutzpflicht besteht, wie es gemäß Art. 2 Absatz 2 GG beispielsweise auf die Rechtsgüter Leib und Leben zutrifft, stellt die nicht frei verantwortliche Selbstgefährdung eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Von praktischer Bedeutung ist dies etwa bei einer drohenden Selbsttötung.

Staat sowie seine Einrichtungen und Veranstaltungen

Schließlich schützt die öffentliche Sicherheit den Bestand des Staats sowie seiner Einrichtungen und Veranstaltungen. Sofern ein solches Rechtsgut durch Verletzung einer Rechtsnorm gefährdet wird, ist auch hier regelmäßig bereits die Unversehrtheit der Rechtsordnung betroffen. Eigenständige Bedeutung besitzt dieses Schutzgut in Fällen, in denen die Gefährdung ohne Verletzung einer Rechtsnorm erfolgt. Dies trifft beispielsweise zu, falls eine Privatperson vor Geschwindigkeitsmessungen der Verkehrspolizei warnen. Das Schutzgut schützt ferner die Veranstaltung eines Gipfeltreffens vor gewalttätigen Protesten sowie die Durchführung einer universitären Prüfung vor Täuschungsversuchen.

Öffentliche Ordnung

Das Schutzgut der öffentlichen Ordnung erfasst alle ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach allgemeiner Anschauung als unerlässliche Voraussetzung für ein gedeihliches Zusammenleben betrachtet werden. Infolge der Prägung dieses Begriffs durch Anschauungen der Bevölkerung unterliegt der Inhalt dieses Schutzguts regelmäßig Änderungen. Als Verstöße gegen die öffentliche Ordnung bewertete die Rechtsprechung beispielsweise das Betreiben eines Bordells, eines Kondomautomatens, das Veranstalten eines Zwergenweitwurfs und das Anbieten eines Kriegsspiels.

Die außergewöhnliche Weite des Begriffs der öffentlichen Ordnung in Kombination mit ihren unscharfen Beurteilungskriterien hat in der Rechtswissenschaft zu Kritik an diesem Schutzgut geführt: Viele Stimmen beklagen, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung zu unbestimmt sei, um rechtsstaatlichen Ansprüchen zu genügen. Manche Bundesländer, etwa Schleswig-Holstein, haben ihn daher aus ihren Polizeigesetzen entfernt. Stimmen, die den Erhalt dieses Schutzguts befürworten, argumentieren, dass es ein Einschreiten bei unvorhergesehenen Entwicklungen erlaubt und hierdurch die Flexibilität des Polizeirechts fördere, die für die effektive Abwehr von Gefahren erforderlich sei.

Die Bedeutung des Schutzguts der öffentlichen Ordnung ist angesichts des großen Normenbestands mittlerweile allerdings in der Rechtspraxis gering. So verbietet § 118 des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) beispielsweise die Vornahme grob ungehöriger Handlungen, die sich eignen, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen. Da es sich hierbei um ein Gesetz handelt, fällt ein Verstoß gegen diese Norm bereits unter das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit, sodass es auf Verletzung der öffentlichen Ordnung nicht ankommt.

Gefahr

Sofern die Polizei Gefahrenabwehrmaßnahmen ergreifen will, muss eine Gefahr für ein polizeiliches Schutzgut bestehen. Die überwiegende Anzahl der Eingriffsbefugnisse setzt voraus, dass es sich bei der Gefahr um eine konkrete handelt. Eine solche liegt vor, falls bei ungehindertem Fortgang des gegenwärtigen Geschehens in absehbarer Zeit die Schädigung eines Schutzguts wahrscheinlich ist.

Für manche Maßnahmen genügt das Vorliegen einer abstrakten Gefahr. Von Bedeutung ist dies beispielsweise beim Erlass von Verordnungen. Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, falls ein Sachverhalt nach allgemeiner Lebenserfahrung in eine konkrete Gefahr umschlagen kann. Bejaht wird dies etwa für das Mitführen von Glasflaschen zu Großereignissen, da diese die nach allgemeiner Lebenserfahrung dazu führen, dass auf dem Boden liegende Glassplitter andere gefährden.

Besonders eingriffsintensive Maßnahmen, etwa die Durchsuchung einer Wohnung, erfordern demgegenüber oft eine erhebliche konkrete Gefahr. Hierbei handelt es sich um eine Gefahr für ein besonders wichtiges Rechtsgut, etwa die körperliche Unversehrtheit.

Ob eine Gefahr vorliegt, beurteilt sich aus der Perspektive eines sorgfältig handelnden Beamten im Zeitpunkt des Entschlusses über das Ergreifen einer Gefahrenabwehrmaßnahme. Daher kann eine Gefahr im Sinne des Gefahrenabwehrrechts auch dann vorliegen, wenn sich im Anschluss an die Maßnahme herausstellt, dass eine Gefährdung eines polizeilichen Schutzguts nicht vorlag. Sofern der handelnde Beamte aufgrund von Anhaltspunkten davon ausgehen durfte, dass eine Gefährdung drohte, stellt dies eine Anscheinsgefahr dar, die wie eine konkrete Gefahr Gefahrenabwehrmaßnahmen erlaubt. Anders verhält es sich, falls der handelnde Beamte eine Gefahr lediglich aufgrund unzureichender Sachverhaltsaufklärung und -Würdigung annimmt. Dies wird in der Rechtswissenschaft als Putativgefahr bezeichnet. Da diese auf pflichtwidrigem Verhalten der Polizei beruht, ermächtigt sie nicht zu Gefahrenabwehrmaßnahmen. Sofern eine Behörde aufgrund einer Putativgefahr eine Gefahrenabwehrmaßnahme ergreift, handelt sie daher rechtswidrig.

Repressive Aufgaben

Neben den präventiven Aufgaben nimmt die Polizei auch repressive Aufgaben wahr. Zu letzteren zählt die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Beides ist durch Bundesgesetz (Strafprozessordnung, OWiG) geregelt. Rechtsstreitigkeiten über repressives Handeln der Polizei sind den ordentlichen Gerichten zugewiesen (§ 23 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz, § 68 OWiG).

Sofern ein Polizeihandeln sowohl präventive als auch repressive Elemente enthält, erfolgt deren rechtliche Beurteilung anhand ihres Schwerpunkts: Sofern die Maßnahme ihrem äußeren Anschein nach einen Schwerpunkt in der Gefahrenabwehr hat und der präventive Zweck dominiert, handelt es sich um eine präventive Maßnahme, andernfalls um eine repressive.

Polizeiliche Eingriffsbefugnisse

Die Rechtsquellen des Polizeirechts statten die Polizei mit unterschiedlichen Eingriffsbefugnissen aus, die ihr eine möglichst effektive Gefahrenabwehr ermöglichen sollen.

Generalklausel

→ Hauptartikel: Polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel

Im Mittelpunkt der Landesgesetze zum allgemeinen Gefahrenabwehrrecht steht eine Generalklausel. Hierbei handelt es sich um eine unbestimmte Ermächtigungsgrundlage, die dazu dient, eine Eingriffsbefugnis für möglichst viele Fallkonstellationen zu bieten. Hierdurch sollen die Gefahrenabwehrbehörden in der Lage sein, auf atypische Fallkonstellationen effektiv zu reagieren. So bestimmt beispielsweise § 8 Absatz 1 PolG NRW, dass die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen darf, um eine im Einzelfall bestehende konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.

Die Generalklausel dient etwa als Grundlage für Gefährderansprachen, Meldeauflagen, Schließungen illegaler Wettbüros, das Herbeiführen künstlicher Verkehrsstaus sowie für das Abschleppen verkehrswidrig geparkter Fahrzeuge. Ihre Grenze findet die Generalklausel in schwerwiegenden Grundrechtseingriffen. Hierbei handelt es sich um rechtlich besonders bedeutende Maßnahmen, die gemäß der Wesentlichkeitstheorie ausdrücklich durch ein Parlament geregelt werden müssen. Die allgemeine Gefahrenabwehrklausel genügt wegen ihrer Unbestimmtheit hierfür nicht. Daher darf beispielsweise das Überwachen eines öffentlichen Platzes mithilfe von Kameras nicht auf die Generalklausel gestützt werden, sondern bedarf einer speziellen Ermächtigungsgrundlage. Umstritten ist, ob die Einweisung von Obdachlosen in Wohnraum auf die Generalklausel gestützt werden kann, oder ob es hierfür wegen des erheblichen Eingriffs insbesondere in das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG einer spezielleren Ermächtigungsgrundlage bedarf.

Historische Grundlage der Polizei- und ordnungsrechtliche Generalklauseln ist Paragraph 10 II 17 ALR, der lautete: Die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit, und Ordnung, und zur Abwendung der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehenden Gefahr zu treffen, ist das Amt der Polizey.

Standardmaßnahmen

Neben den Gereralklauseln beinhalten die allgemeinen Gefahrenabwehrgesetze Standardmaßnahmen. Diese Normen erfüllen zwei Funktionen: Zum einen sollen sie für besonders häufige Gefahrenabwehrmaßnahmen hierauf abgestimmte Regelungen bieten. Zum anderen sollen sie dem Gesetzesvorbehalt genügen: Mit zunehmender Schwere eines Grundrechtseingriffs steigen die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage, denen die Generalklauseln bei erheblichen Grundrechtseingriffen oft nicht genügt.

Die Standardmaßnahmen stellen gegenüber den Generalklauseln speziellere Regelungen dar. Sofern der Anwendungsbereich einer Standardmaßnahme eröffnet ist, ihre Voraussetzungen jedoch nicht vorliegen, ist ein Rückgriff auf die Generalklausel deswegen ausgeschlossen.

Durchsuchung

→ Hauptartikel: Durchsuchung (Recht)

Bei der Durchsuchung sucht eine Behörde zielgerichtet nach einer Sache oder einer Person. Die Landespolizeigesetze unterscheiden zwischen der Durchsuchung von Personen, Sachen und Wohnungen. Dies beruht auf dem unterschiedlichen Grundrechtsbezug: Die Durchsuchung von Personen stellt einen beachtlichen Eingriff in die Handlungsfreiheit und das allgemeine Persönlichkeitsrecht dar, die Durchsuchung einer Sache berührt die Freiheit des Eigentums. Die Durchsuchung von Wohnungen greift schließlich in die Unverletzlichkeit der Wohnung ein. Daher enthalten die Landesgesetze detaillierte Regelungen, welche die Voraussetzungen und das jeweilige Verfahren der Durchsuchungen regeln.

Person

Die Durchsuchung einer Person dient dazu, eine Sache aufzufinden, die der Betroffene in seiner Kleidung oder in einem Gegenstand aufbewahrt, den er an seinem Körper trägt. Weitergehende Maßnahmen, etwa die Entnahme von Blutproben stellen keine Durchsuchungen, sondern Untersuchungen dar. Diese können lediglich im Rahmen der Strafverfolgung angeordnet werden.

Die Durchsuchung einer Person kommt aus unterschiedlichen Gründen in Betracht. So erlaubt beispielsweise § 39 PolG NRW eine Durchsuchung, sofern die betroffene Person festgehalten werden darf, Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Sachen mit sich führt, die sichergestellt werden dürfen oder sich die Person erkennbar in einer hilflosen Lage befindet. Weiterhin kann sich die Befugnis zur Durchsuchung daraus ergeben, dass sich die Person an einem gefährlichen oder gefährdeten Ort aufhält.

Wohnung

Die Durchsuchung von Wohnungen ist wegen der durch Art. 13 Absatz 1 GG gewährleistete Unverletzlichkeit der Wohnung an besonders hohe Voraussetzungen geknüpft. Unter einer Wohnung versteht die Rechtswissenschaft einen elementaren Lebensraum, welcher der persönlichen Entfaltung dient und dem Einzelnen ermöglicht, sich aus der Öffentlichkeit zurückzuziehen. Neben Wohnräumen zählen hierzu nach Auffassung der Rechtsprechung auch gewerblich genutzte Räumlichkeiten. Bei der Durchsuchung betreten die Beamten die Wohnung ohne das Einverständnis des Eigentümers, um Erkenntnisse zu gewinnen, die der Wohnungsinhaber nicht offenlegen will. Eine solche Maßnahme muss grundsätzlich durch ein Gericht angeordnet werden.

Geringere Voraussetzungen bestehen, falls sich die Maßnahme auf das Betreten beschränkt. Dies trifft zu, wenn die handelnde Behörde auf das zielgerichtete Suchen verzichtet und lediglich dasjenige erblickt, was mit bloßem Auge erkennbar ist. § 41 Absatz 4 PolG NRW erlaubt beispielsweise das Betreten öffentlich zugänglicher Räumlichkeiten zwecks Abwehr einer Gefahr auch gegen den Willen des Hausrechtsinhabers.

Sache

Die Durchsuchung von Sachen bezieht sich auf Gegenstände, die weder Wohnungen darstellen noch von einer Person unmittelbar am Körper getragen werden. Diese Standardmaßnahme steht regelmäßig im Zusammenhang mit weiteren Gefahrenabwehrmaßnahmen. Nach § 40 PolG NRW kommt die Durchsuchung einer Sache beispielsweise in Betracht, falls diese von einer Person mitgeführt wird, die durchsucht werden darf, oder wenn sie eine Sache enthält, die sichergestellt werden darf. Viele Polizeigesetze sehen vor, dass der Eigentümer der Sache der Durchsuchung beiwohnen und von der handelnden Behörde eine Bescheinigung über die Durchsuchung fordern darf, so etwa § 40 Absatz 2 PolG NRW.

Sicherstellung und Beschlagnahme

→ Hauptartikel: Sicherstellung (Recht) und Beschlagnahme

Sichergestellte Brandstelle

Bei der Sicherstellung begründet ein Hoheitsträger Gewahrsam an einer Sache. Hierdurch entsteht ein Obhutsverhältnis zwischen der Behörde und dem Eigentümer, das ein öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis begründet. Einige Polizeigesetze, etwa das sächsische und das baden-württembergische, unterscheiden zwischen Sicherstellung und Beschlagnahme. Sie verstehen die Sicherstellung als eine Maßnahme zum Schutz des berechtigten Inhabers der Sache, während die Beschlagnahme dem Schutz Dritter dient.

Länderübergreifend decken sich die Voraussetzungen dieser Standardmaßnahmen im Wesentlichen. Sicherstellung und Beschlagnahme können angeordnet werden, sofern von der in Verwahrung zu nehmenden Sache eine gegenwärtige Gefahr für Dritte ausgeht. Dies trifft beispielsweise auf einen tollwütigen Hund zu. Aufzeichnungen von Polizeieinsätzen können auch sichergestellt oder beschlagnahmt werden, wenn die Gefahr besteht, dass die Aufzeichnungen in einer Weise genutzt werden sollen, die den Vorgaben des Kunsturhebergesetzes widerspricht. Weiterhin kann die Sicherstellung angeordnet werden, um den Inhaber der Sache vor dem Verlust oder der Beschädigung der Sache zu schützen. Dies trifft etwa zu, wenn ein Fahrzeug mit geöffnetem Seitenfenster abgeschleppt wird, um zu verhindern, dass es gestohlen wird. Schließlich darf eine Sicherstellung angeordnet werden, falls die Möglichkeit besteht, dass die Sache von ihrem Inhaber in gefährlicher Weise genutzt wird, etwa zur Verletzung von Leib, Leben oder Eigentum.

Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich beim Abschleppen verkehrswidrig geparkter Fahrzeuge. Nach vorherrschender Auffassung handelt es sich hierbei um die Vollstreckung einer auf die Generalklausel gestützten Anordnung, das Fahrzeug aus dem Parkverbot zu bewegen. Eine Gegenansicht nimmt hingegen eine Sicherstellung an, sofern das Fahrzeug auf einem Verwahrplatz abgestellt wird.

Entstehen der handelnden Behörde infolge der Maßnahme Kosten, kann sie diese vom Inhaber der Sache ersetzt verlangen.

Platzverweis, Aufenthaltsverbot und Wohnungsverweisung

→ Hauptartikel: Platzverweis und Wohnungsverweisung

Durch einen Platzverweis gibt eine Behörde einer Person auf, einen bestimmten Ort zu verlassen und ihn für eine bestimmte Zeit nicht wieder zu betreten. Diese Maßnahme setzt im Regelfall das Bestehen einer konkreten Gefahr für ein polizeiliches Schutzgut voraus. Sie kommt ebenfalls in Betracht, um eine Behinderung von Rettungskräften zu verhindern.

Der Platzverweis bezweckt ein kurzfristiges Verbot, das meist nur für wenige Stunden wirkt und sich nur auf einen eng begrenzten Raum beziehen soll. Eine langfristige und räumlich wesentlich weiterreichende Wirkung kann durch ein Aufenthaltsverbot bewirkt werden. Dieses stellt einen beachtlichen Eingriff in die Garantie der Freizügigkeit des Art. 11 GG dar. Daher darf sie wegen des qualifizierten Gesetzesvorbehalts des Art. 11 Absatz 2 GG nur angeordnet werden, um strafbaren Handlungen vorzubeugen. So erfordert ein Aufenthaltsverbot beispielsweise gemäß § 34 Absatz 2 PolG NRW, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die betroffene Person am jeweiligen Ort eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird.

Eng mit dem Platzverweis und dem Aufenthaltsverbot verwandt ist die Wohnungsverweisung. Hierbei wird einer Person aufgegeben, eine Wohnung zu verlassen und für einen bestimmten Zeitraum nicht wieder zu betreten. Hierdurch soll häusliche Gewalt verhindert werden. Die meisten Landespolizeigesetze enthalten eine Standardmaßnahme, die zur Wohnungsverweisung ermächtigt. In den übrigen Ländern wird die Verweisung auf die Generalklauseln gestützt.

Ingewahrsamnahme

→ Hauptartikel: Ingewahrsamnahme

Gewahrsamszelle der Polizei

Alle Landespolizeigesetze enthalten eine Standardmaßnahme zur Ingewahrsamnahme. Hierbei nimmt eine Gefahrenabwehrbehörde eine Person in Gewahrsam, hindert sie also am Verlassen einer eng ungrenzten Räumlichkeit. Diese Maßnahme stellt eine Freiheitsentziehung dar. Gemäß Art. 104 Absatz 2 Satz 1 GG erfordert sie daher grundsätzlich eine richterliche Anordnung oder Bestätigung. Nach allen Landespolizeigesetzen ist hierfür das Amtsgericht zuständig.

Die Ingewahrsamnahme kommt zu unterschiedlichen Zwecken in Betracht. § 35 PolG NRW erlaubt die Anordnung einer solchen Maßnahme beispielsweise, um den Betroffenen vor Gefahren zu schützen, um Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten vorzubeugen oder um Zwangsmaßnahmen durchzusetzen.

Datenverarbeitung

Die Polizeigesetze enthalten weiterhin zahlreiche Ermächtigungsgrundlagen, welche die Erhebung und Verwertung personenbezogener Daten erlauben. Hierbei handelt es sich um Daten, die Aussagen über eine Person enthalten und hierdurch deren Identifizierung ermöglichen. Die Datenerhebung erfolgt durch offene und verdeckte Maßnahmen.

Eine offene Datenerhebung liegt vor, wenn die Behörde die Erhebung von Daten gegenüber dem Betroffenen offenlegt. Dies trifft beispielsweise auf die Befragung zu, die angeordnet werden darf, wenn zu erwarten ist, dass die befragte Person sachdienliche Angaben zu einer Gefahr machen kann. Weitere Beispiele sind die Vorladung, die Vorführung und die Identitätsfeststellung.

Bei verdeckten Maßnahmen fehlt es hieran, der Betroffene wird also nicht von der Maßnahme in Kenntnis gesetzt. Beispiele hierfür sind die Observation und der Einsatz von Vertrauenspersonen. Eine besonders eingriffsintensive Maßnahme, die strengen Rechtfertigungsvoraussetzungen unterliegt, ist die Rasterfahndung. Hierbei werden Datenbestände auf Vorhandensein bestimmter Merkmale untersucht, um eine Person zu ermitteln. Im Zuge der Rasterfahndung erfolgt ein schwerwiegender Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das eine Ausprägung des durch Art. 2 Absatz 1 GG und Art. 1 Absatz 1 GG geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrechts darstellt.

Pflichtigkeit

Sofern die Tatbestandsvoraussetzungen einer Befugnisnorm vorliegen, darf die zuständige Gefahrenabwehrbehörde Maßnahmen ergreifen. Hierbei stellt sich die Frage, gegen wen sie diese Maßnahme richten kann. Grundsätzlich werden Maßnahmen gegen die Person ergriffen, die für die Gefahr verantwortlich ist. Bei der Verantwortlichkeit unterscheiden die Polizeigesetze zwischen dem Handlungs- und dem Zustandsstörer.

Handlungsstörer

Nach der in der Rechtswissenschaft vorherrschenden Theorie der unmittelbaren Verursachung gilt als Handlungsstörer, wer unmittelbar durch eigenes Handeln eine Gefahr verursacht. Sofern beispielsweise eine Person Gegenstände auf eine Fahrbahn wirft, gefährdet sie hierdurch Autofahrer, sodass sie als Handlungsstörer in Anspruch genommen werden kann.

Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, wie es zu beurteilen ist, wenn jemand durch eigenes Handeln andere dazu bewegt, eine Gefahr zu verursachen. Eine solche mittelbare Störung durch eigenes Handeln liegt beispielsweise vor, falls ein Ladeninhaber in seinem Schaufenster eine Attraktion platziert, die Passanten dazu bewegt, vor dem Fenster anzuhalten und hierdurch den Verkehr zu behindern. Bei den Fußgängern handelt es sich um Handlungsstörer, sodass die Gefahrenabwehrbehörden gegen diese Maßnahmen ergreifen können. Effektiver wäre jedoch eine Inanspruchnahme des Ladeninhabers, die diesen verpflichtet, die Attraktion aus dem Schaufenster zu entfernen. Nach vorherrschender Auffassung ist dies möglich, sofern der Ladeninhaber einen Zweckveranlasser darstellt. Hierbei handelt es sich um eine Person, die eine Gefahr mittelbar verursacht und zumindest billigend in Kauf nimmt, dass andere durch sein Handeln eine Gefahr verursachen. Teilweise wird die Figur des Zweckveranlassers allerdings abgelehnt, da sie zu zufälligen Ergebnissen führe, indem sie auf die billigende Inkaufnahme des Betroffenen abstellt. Außerdem sei sie als Rechtsfortbildung zulasten des Bürgers mit dem Bestimmtheitsgebot und dem Gesetzesvorbehalt der Grundrechte nicht vereinbar.

Zustandsstörer

Zustandsstörer ist, wer die tatsächliche oder rechtliche Gewalt über eine Sache ausübt, von der eine Gefahr ausgeht. Dies trifft beispielsweise auf den Halter eines Hunds zu, der droht, Dritte zu verletzen. Ebenfalls als Zustandsstörer gilt der Eigentümer eines Grundstücks, das mit einer einsturzgefährdeten Halle bebaut ist. DIe Landespolizeigesetze bestimmen, dass die Zustandsverantwortlichkiet nicht durch Dereliktion endet.

Die Zustandsverantwortlichkeit findet ihre Grenze im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da sie in das grundrechtlich geschützte Eigentumsrecht eingreift. Ist eine Gefahrenabwehrmaßnahme daher mit Kosten verbunden, die den Wert der Sache deutlich übersteigen, kann die Verantwortlichkeit des Eigentümers ausgeschlossen sein. Von praktischer Bedeutung ist dies insbesondere bei Altlasten.

Nichtstörer

Sofern eine Person für eine Gefahr keine Verantwortung trägt, kann sie unter besonderen Umständen als Nichtstörer in Anspruch genommen werden. Diese Möglichkeit rechtfertigt sich durch das Ziel der möglichst effektiven Gefahrenabwehr. Damit eine Person als Nichtstörer in Anspruch genommen werden darf, muss ein polizeilicher Notstand vorliegen. Die diesbezüglichen Voraussetzungen der Landespolizeigesetze stimmen bundesweit im Wesentlichen überein.

Gemäß § 6 Absatz 1 PolG NRW erfordert ein polizeilicher Notstand gegenwärtige erhebliche Gefahr. Zudem dürfen Maßnahmen gegen den Handlungs- oder Zustandsstörer nicht oder nicht rechtzeitig ergriffen werden können. Weiterhin darf die Polizei die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren können. Schließlich muss der Betroffene ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können.

Rechtsnachfolge in die polizeiliche Verantwortlichkeit

Sofern der Adressat einer Gefahrenabwehrmaßnahme verstirbt oder ein Dritter die Herrschaft über eine Sache erlangt, auf die sich eine Gefahrenabwehrmaßnahme bezieht, stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen der Rechtsnachfolger des Adressaten polizeilich in Anspruch genommen werden darf. Eine Rechtsnachfolge kann sich im Wege einer Einzel- oder einer Gesamtrechtsnachfolge ereignen. Ersteres liegt beispielsweise vor, wenn eine Sache übereignet wird. Letzteres erfolgt beispielsweise im Rahmen eines Erbfalls.

Gesetzliche Bestimmungen zur Rechtsnachfolge enthält das Verwaltungsrecht kaum. Dennoch geht die vorherrschende Auffassung in der Rechtswissenschaft davon aus, dass eine solche grundsätzlich möglich ist. In welchen Fällen dies zutrifft, ist jedoch äußerst umstritten.

Eine Nachfolge in Pflichten ist nur möglich, sofern die Pflicht ihrem Inhalt nach auf einen Rechtsnachfolger übertragen werden kann. Dies trifft zum einen auf die Verantwortlichkeit für Zustände zu: Sofern jemand beispielsweise einen Gegenstand, von dem eine Gefahr ausgeht, etwa ein gefährliches Tier oder ein mit einer Altlast belastetes Grundstück, an einen Dritten übereignet, kann dieser als Rechtsnachfolger des Veräußerers in Anspruch genommen werden. Erging gegenüber dem Veräußerer ein Verwaltungsakt in Bezug auf die Sache, wirkt dieser aufgrund seiner Sachbezogenheit auch gegenüber dem Erwerber. Erging kein Verwaltungsakt, haftet der Erwerber als Zustandsstörer, da er durch den Erwerb die Gewalt über die Sache erlangt. Auf eine gesonderte Nachfolge in die Polizeipflicht des Vorgängers kommt es insofern nicht an. Sofern die Gefahr demgegenüber aus einem Verhalten resultiert, kommt ein Übergang auf einen Rechtsnachfolger nur in Betracht, wenn die Verhaltenspflicht vertretbar ist und durch Verwaltungsakt gegenüber dem Rechtsnachfolger konkretisiert worden ist.

Ferner muss die Nachfolge durch Gesetz angeordnet werden, da sie einen Eingriff in die Rechte des betroffenen Bürgers darstellt. Im Zivilrecht erfolgt dies für den Fall der Gesamtrechtsnachfolge durch § 1922, § 1967 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB). Im Gefahrenabwehrrecht existiert eine entsprechende Regelung nicht. Daher wendet die vorherrschende Auffassung diese Normen analog an.

Für die Einzelrechtsnachfolge folgt die Zustandsverantwortlichkeit daraus, dass sie an die Herrschaft über eine Sache anknüpft, in die der Rechtsnachfolger nachrückt. Eines gesonderten Nachfolgetatbestands bedarf es daher nicht. Bei der Handlungsverantwortlichkeit kommt eine Einzelrechtnsachfolge demgegenüber nur in Betracht, wo Normen einen solchen Übergang anordnen. Dies trifft beispielsweise auf die Schuldübernahme nach § 414, § 415 BGB zu.

Ermessen

Viele Rechtsgrundlagen geben der Gefahrenabwehrbehörde nicht vor, wie sie sich bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen einer Norm zu entscheiden hat, sondern räumen ihr diesbezüglich einen Ermessensspielraum ein. Dieser bezieht sich auf das Ergreifen von Maßnahmen (Entschließungsermessen), auf die Auswahl einer Maßnahme (Handlungsermessen) sowie auf die Auswahl eines Maßnahmenadressaten (Störerauswahlermessen). Entschließt sich eine Behörde, eine Gefahrabwehrmaßnahme zu ergreifen, muss sie hierbei ihr Ermessen in rechtmäßiger Weise ausüben.

Von großer Bedeutung ist hierbei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den die Rechtslehre aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Absatz 3 GG) sowie aus den Grundrechten herleitet. Er ist allerdings auch in vielen Polizeigesetzen ausdrücklich normiert. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet die handelnde Behörde, die Beeinträchtigung des Adressaten einer Gefahrenabwehrmaßnahme mit den Interessen zu vergleichen, die diese Maßnahme schützen soll. Soweit diese Interessen miteinander kollidieren, müssen sie durch die Behörde in ein angemessenes Verhältnis zueinander gebracht werden. Dies trifft zu, wenn die Belastung des Adressaten die mildeste aller gleichermaßen zur Gefahrenabwehr geeigneten Handlungsoptionen darstellt und nicht übermäßig in die Rechte des Betroffenen eingreift. So ist beispielsweise das Abschleppen eines falsch geparkten Fahrzeugs verhältnismäßig, wenn dieses so abgestellt worden ist, dass eine Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer wahrscheinlich ist. Dies ist regelmäßig auch dann verhältnismäßig, wenn der Fahrer seine Kontaktdaten sichtbar am Fahrzeug hinterlässt, da die Kontaktaufnahme durch einen Beamten zeitaufwändig und mit ungewissem Erfolg verbunden ist. Daher stellt dies keine gleichermaßen geeignete Alternative dar.

Vollstreckung

Abschleppen eines rechtswidrig geparkten Fahrzeugs als Beispiel der Vollstreckung eines Verwaltungsakts

Im Rahmen der Vollstreckung setzt eine Behörde einen Verwaltungsakt, der seinem Adressaten ein Handeln, Dulden oder Unterlassen aufgibt, unter Anwendung von Zwang gegen diesen durch. Hierzu kann es kommen, wenn der Adressat des Verwaltungsakts der ihm aufgegebenen Pflicht nicht freiwillig nachkommt.

Vollstreckungsvorschriften finden sich auf Bundes- und auf Landesebene. Für das Handeln von Bundesbehörden ist das Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes einschlägige Rechtsquelle. Auf Landesebene finden sich entsprechende Vorschriften je nach Regelungsmodell in einem einheitlichen Vollstreckungsgesetz oder aufgeteilt nach Vollstreckung durch Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung.

Zwangsmittel

→ Hauptartikel: Zwangsgeld, Ersatzvornahme und Unmittelbarer Zwang

Als mögliche Zwangsmittel sehen die Vollstreckungsgesetze das Zwangsgeld, die Ersatzvornahme und die Anwendung unmittelbaren Zwangs vor.

Das Zwangsgeld dient als Druckmittel gegen den Bürger: Sofern dieser einer behördlichen Anordnung nicht nachkommt, muss er eine Geldsumme an die Behörde entrichten.

Bei der Ersatzvornahme nimmt die Behörde eine Handlung anstelle des Bürgers wahr. Dieses Zwangsmittel kommt bei Pflichten in Betracht, die durch einen anderen als den Adressaten erfüllt werden können, also vertretbar sind. Dies trifft beispielsweise auf die Anordnung zu, einen instabilen Baum zu fällen. Unvertretbar sind demgegenüber Maßnahmen, die auf die Duldung oder Unterlassung abzielen. Diese Maßnahmen richten sich weniger auf die Herbeiführung eines Erfolgs als vielmehr auf die eines bestimmten Verhaltens, weswegen sie nur durch den Adressaten im Sinne der Behörde erfüllt werden können.

Beim unmittelbaren Zwang wirkt die Behörde auf den Bürger ein, damit dieser seiner Handlungspflicht nachkommt. Die Einwirkung kann sich sowohl gegen den Bürger als auch gegen eine Sache richten. Sofern sich die Maßnahme gegen eine Sache richtet, überschneidet sich der unmittelbare Zwang mit der Ersatzvornahme. Die Abgrenzung beider Maßnahmen erfolgt nach der Art der Durchführung: Stimmt die Maßnahme der Polizei mit dem Verhalten überein, das vom Bürger gefordert worden ist, liegt eine Ersatzvornahme vor. Andernfalls handelt es sich um unmittelbaren Zwang. Unmittelbaren Zwang stellt es daher beispielsweise dar, wenn eine Behörde ein falsch parkendes Fahrzeug abschleppt. Von Bedeutung ist die Abgrenzung zwischen Ersatzvornahme und unmittelbarem Zwang für das Kostenrecht: die meisten Rechtsquellen sehen lediglich für die Ersatzvornahme vor, dass der Bürger wegen der Kosten der Maßnahme in Anspruch genommen wird.

Verfahren

Hinsichtlich der Art der Vollstreckung unterscheiden die Rechtsquellen zwischen dem gestreckten und dem verkürzten Verfahren. Zuständig für die Vollstreckung ist die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat.

Gestrecktes Verfahren

Beim gestreckten Verfahren wird die Vollstreckung grundsätzlich zunächst gegenüber dem Bürger angedroht. Diese Androhung nimmt Bezug auf den zu vollstreckenden Verwaltungsakt und benennt das Zwangsmittel, das die Behörde gebrauchen will. Sofern eine Handlungspflicht vollstreckt werden soll, bestimmt die Androhung ferner eine angemessene Frist.

Einige Landesgesetze sehen vor, dass im Anschluss hieran die Maßnahme gegenüber dem Bürger festgesetzt wird. Hierdurch beschließt die vollstreckungswillige Behörde gegenüber dem Bürger, dass sie ein Zwangsmittel anwenden wird.

Schließlich muss der zu vollstreckende Verwaltungsakt vollstreckbar sein. Dies ist der Fall, wenn Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben. Diese gemäß § 80 Absatz 1 VwGO grundsätzlich bestehende Wirkung entfällt, wenn die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Absatz 2 VwGO ausgeschlossen ist oder der Verwaltungsakt Bestandskraft erlangt. Nicht erforderlich ist demgegenüber, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig ist, da auch ein unrechtmäßiger Verwaltungsakt grundsätzlich rechtliche Wirkung entfaltet.

Verkürztes Verfahren

Mit Ausnahme von Baden-Württemberg, Hamburg und Sachsen sehen die Länder die Möglichkeit vor, innerhalb eines verkürzten Verfahrens zu vollstrecken. Dieses verkürzte Verfahren, das als Sofortvollzug bezeichnet wird, erlaubt die Vornahme einer Vollstreckungsmaßnahme, ohne dass zuvor ein Verwaltungsakt ergehen muss. Von Bedeutung ist dies in zeitkritischen Situationen, in denen ein Verwaltungsverfahren die Effektivität der Gefahrenabwehr beeinträchtigte oder die Person, gegen die sich der Verwaltungsakt richten soll, für die Behörde nicht erreichbar ist. Durchgeführt wird das verkürzte Verfahren oft bei der Ersatzvornahme und dem unmittelbaren Zwang.

Das verkürzte Verfahren verzichtet auf Androhung und Festsetzung des Zwangsmittels. Erforderlich ist allerdings, dass die Maßnahme, die vollzogen wird, rechtmäßig ist. Ebenfalls muss eine gegenwärtige Gefahr für ein polizeiliches Schutzgut vorliegen, die den Vollzug im verkürzten Verfahren erforderlich macht. Eine Vollstreckung im Sofortvollzug liegt beispielsweise vor, wenn die Ordnungsbehörde ein falsch parkendes Fahrzeug abschleppen lässt, weil sie den Fahrer nicht erreichen kann, ihn also nicht zum Wegfahren des Fahrzeugs anweisen kann.

Einige Länder sehen darüber hinaus das Rechtsinstitut der unmittelbaren Ausführung vor. Bei der unmittelbaren Ausführung führt eine Behörde eine Maßnahme anstelle des Bürgers aus. In den Bundesländern, in denen der Sofortvollzug nicht vorgesehen ist, stellt die unmittelbare Ausführung die einzige Form des verkürzten Vollstreckungsverfahrens dar. In den Ländern, die Sofortvollzug und unmittelbare Ausführung kennen, erfolgt die Abgrenzung beider Maßnahmen regelmäßig danach, dass die unmittelbare Ausführung bei Abwesenheit des Betroffenen vorgenommen wird. Die Voraussetzungen der unmittelbaren Ausführung entsprechen im Wesentlichen denen des Sofortvollzugs.

Kosten

Fallen bei einer Gefahrenabwehrmaßnahme oder bei deren Vollstreckung Kosten an, kann die öffentliche Hand diese unter bestimmten Voraussetzungen vom Adressaten der Maßnahme ersetzt verlangen. Sofern die Vollstreckung durch Ersatzvornahme oder unmittelbare Ausführung erfolgt, kann die vollstreckende Behörde den Bürger wegen der hierbei anfallenden Kosten in Anspruch nehmen. Dies setzt voraus, dass die kostenauslösende Maßnahme rechtmäßig ist. Zwar dürfen zwecks größtmöglicher Effektivität der Gefahrenabwehr auch rechtswidrige Verwaltungsakte vollstreckt werden, bei der Kostenentscheidung soll jedoch auch berücksichtigt werden, inwieweit der Bürger als Adressat einer Gefahrenabwehrmaßnahme ausgewählt werden durfte. Die Bestimmungen zur Kostenverteilung im Rahmen der Ersatzvornahme stellen abschließende Regelungen dar. Daher ist ein Rückgriff auf allgemeinere Rechtsinstitute, etwa die Geschäftsführung ohne Auftrag, ausgeschlossen.

Für den Fall des unmittelbaren Zwangs sehen einige Länder vor, dass der in Anspruch genommene Gebühren für die Maßnahme entrichten muss. Die Höhe der Gebühren orientiert sich an den Kosten, die auf den Einzelnen entfallen. Da diese im Regelfall allerdings nicht exakt bestimmbar sind, werden Kostenpauschalen angesetzt.

Sofern die Behörde selbst eine Ausgleichspflicht trifft, etwa weil sie zur Gefahrenabwehr einen Nichtstörer in Anspruch genommen hat, kann sie diese Kosten vom Pflichtigen ersetzt verlangen. So bestimmt beispielsweise § 42 OBG NRW, dass eine Behörde, die einen Nichtstörer entschädigen muss, diese Entschädigung vom Handlungs- oder Zustandsstörer ersetzt verlangen kann. Sofern beispielsweise jemand dulden muss, dass sein Wald durchsucht und beschädigt wird, weil sich in diesem eine selbstmordgefährdete Person befindet, kann der Waldeigentümer hierfür finanziellen Ausgleich von der Behörde verlangen. Hierfür kann die Behörde nach den Vorschriften der Geschäftsführung ohne Auftrag den Suizidenten in Regress nehmen.

Sofern einer von mehreren Verantwortlichen als Kostenschuldner in voller Höhe in Anspruch genommen wird, kann dieser analog § 426 BGB von den anderen Ausgleich fordern.

Ausgleichsansprüche

→ Hauptartikel: Staatshaftungsrecht (Deutschland)

Die Gefahrenabwehrgesetze bieten unterschiedliche Entschädigungsansprüche, die Personen, die durch eine Gefahrenabwehrmaßnahme einen Nachteil erleiden, einen Anspruch auf eine Kompensation einräumen.

Teilweise knüpfen diese an Situationen an, in denen der Anspruchsteller als Nichtstörer in Anspruch genommen wird. Diese Haftung knüpft an den allgemeinen Aufopferungsgedanken an, den §§ 74, 75 des preußischen allgemeinen Landsrechts zum Ausdruck brachten: Sofern der Bürger aus Gemeinwohlerwägungen ein Sonderopfer erbringt, soll er hierfür angemessen entschädigt werden. Hiermit eng verwandt ist der in manchen Polizeigesetzen vorgesehene Entschädigungsanspruch desjenigen, der als unbeteiligter Dritter bei Gelegenheit der Maßnahme einen Schaden erleidet. In Ländern, in denen es an einer solchen geschriebenen Anspruchsgrundlage fehlt, wird diese Rechtslücke durch Rechtsfortbildung geschlossen. Wird jemand als Anscheins- oder Verdachtsstörer in Anspruch genommen, kann er wie ein Nichtstörer Entschädigung verlangen, wenn ihm der Anschein der Gefahr nicht zurechenbar ist.

Andere Anspruchsgrundlagen knüpfen an rechtswidriges Handeln der Behörden an: Sofern eine Behörde durch rechtswidriges Handeln einen Schaden verursacht, kann der Geschädigte Ersatz vom Rechtsträger der handelnden Behörde verlangen. Dieser Anspruch ist verschuldensunabhängig, der Anspruch besteht also unabhängig davon, ob der Behörde Vorsatz oder Fahrlässigkeit zur Last fällt. Damit handelt es sich um eine Gefährdungshaftung.

Der Umfang der Ansprüche beschränkt sich auf die Zahlung von Geld, eine Naturalrestitution sehen die Gefahrenabwehrgesetze nicht vor. Die ersatzfähigen Posten beschränken sich nach den meisten Regelungen auf die tatsächlich erlittenen Vermögensschäden, die unmittelbar aus dem behördlichen Handeln resultieren. Darüber hinausgehende Posten, die nach dem Schadensrecht des BGB grundsätzlich ersatzfähig wären, können oft lediglich dann ersetzt werden, wenn dies geboten ist, um unbillige Härten auszugleichen.

Die Entschädigungspflicht trifft den Dienstherrn des handelnden Beamten. Die gerichtliche Durchsetzung der Ausgleichsansprüche erfolgt gemäß § 40 Absatz 2 Satz 1 VwGO auf dem ordentlichen Rechtsweg.

Literatur

Lehrbücher

• Frederik Roggan, Martin Kutscha (Hrsg.): Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, 2. Auflage, Berlin 2006, ISBN 978-3-8305-1232-5.
• Rolf Schmidt: Polizei- und Ordnungsrecht. 19. Auflage. Verlag Dr. Rolf Schmidt GmbH, Grasberg 2017, ISBN 978-3-86651-194-1.

Kommentierungen

• Bundesrecht: Michael Drewes, Karl Malmberg, Bernd Walter: Bundespolizeigesetz BPolG. Kommentar, 4. Auflage, Stuttgart 2010, ISBN 978-3-415-05307-6.

• Baden-Württemberg:
  • Reiner Belz, Eike Mußmann, Henning Kahlert, Gerald Sander : Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 8. Auflage, Stuttgart 2015, ISBN 978-3-415-05307-6.
  • Heinz Wolf, Ulrich Stephan, Johannes Deger: Polizeigesetz BW. Kommentar, 6. Auflage, Stuttgart 2009, ISBN 978-3-415-04313-8.
• Bayern: Wilhelm Schmidbauer, Udo Steiner: Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, 3. Auflage, München 2011, ISBN 978-3-406-61167-4.
• Berlin: Michael Knape, Ulrich Kiworr, Günter Berg, Karl-Ernst von Hein: Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht für Berlin. Kommentar für Ausbildung und Praxis, 10. Auflage, Hilden 2009, ISBN 978-3-8011-0611-9.
• Bremen: Rolf Schmidt: Bremisches Polizeigesetz. Studien- und Praxiskommentar, 1. Auflage, Grasberg bei Bremen 2006, ISBN 978-3-86651-001-2.
• Hamburg: Guy Beaucamp, Ulrich Ettemeyer, Josef Konrad Rogosch, Jens Stammer: Hamburger Sicherheits- und Ordnungsrecht - SOG/PolDVG. Kommentar, 2. Auflage, Stuttgart 2009, ISBN 978-3-415-04200-1.
• Niedersachsen: Jörn Ipsen: Niedersächsisches Polizei- und Ordnungsrecht. Lehrbuch, 4. Auflage, Stuttgart 2010, ISBN 978-3-415-04488-3.
• Nordrhein-Westfalen
  • Henning Tegtmeyer, Jürgen Vahle: Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen (PolG NRW). Kommentar, 11. Auflage, Stuttgart 2014, ISBN 978-3-415-05159-1.
  • Hans-Michael Wolffgang, Michael Hendricks, Matthias Merz: Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen. Studienbuch mit Fällen, 3. Auflage, München 2011, ISBN 978-3-406-61578-8.
• Rheinland-Pfalz: Dietrich Rühle, Hans-Jürgen Suhr: Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz: Kommentar für Studium und Praxis, 5. Auflage, Baden-Baden 2013, ISBN 978-3-8329-7966-9.
• Saarland: Herbert Mandelartz, Helmut Sauer, Bernhard Strube: Saarländisches Polizeigesetz. Kommentar für Studium und Praxis, Hilden 2002, ISBN 3-8011-0435-4.
• Sachsen
  • Online-Kommentar von RiFG Pratt
  • Reiner Belz, Hartwig Elzermann: Polizeigesetz des Freistaates Sachsen. Kommentar für Praxis und Ausbildung, 4. Auflage, Stuttgart 2009, ISBN 978-3-555-54040-5.

Weblinks

• Polizeirecht in Deutschland. In: Das Parlament. Ausgabe 48, 2008. (Beilage Polizei)
• Polizeirecht anhand von fiktiven Beispielen (Saarheim)

Polizeirecht des Bundes

• Bundespolizeigesetz
• Zollverwaltungsgesetz
• Versammlungsgesetz
• Vereinsgesetz
• Gewerbeordnung

Polizeirecht der Länder

• Baden-Württemberg: Polizeigesetz (PolG)
• Bayern: Polizeiaufgabengesetz, (PAG), Polizeiorganisationsgesetz (POG), Landesstraf- und Verordnungsgesetz, (LStVG)
• Berlin: Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG)
• Brandenburg: Brandenburgisches Polizeigesetz (BbgPolG), Ordnungsbehördengesetz (OBG)
• Bremen: Bremisches Polizeigesetz (BremPolG)
• Hamburg: Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG)
• Hessen: Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG)
• Mecklenburg-Vorpommern: Sicherheits- und Ordnungsgesetz (SOG M-V)
• Niedersachsen: Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG)
• Nordrhein-Westfalen: Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NRW) , Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW), Polizeiorganisationsgesetz (POG NRW)
• Rheinland-Pfalz: Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (POG)
• Saarland: Saarländisches Polizeigesetz (SPolG)
• Sachsen: Polizeigesetz des Freistaates Sachsen (SächsPolG)
• Sachsen-Anhalt: Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA)
• Schleswig-Holstein: Landesverwaltungsgesetz (LVwG)
• Thüringen: Polizeiaufgabengesetz (PAG), Ordnungsbehördengesetz (OBG)

Einzelnachweise

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