Länderfinanzausgleich
Der Länderfinanzausgleich ist ein staatsorganisationsrechtlicher Mechanismus in der Bundesrepublik Deutschland zur Zuweisung finanzieller Mittel an Bund und Länder. Sie sollen so mit den zur Erfüllung ihrer jeweiligen Staatsaufgaben notwendigen Mitteln ausgestattet werden. Der Länderfinanzausgleich ist vom Kommunalen Finanzausgleich zu unterscheiden, mit ihm wird in den Flächenländern die Finanzausstattung der Kommunen geregelt.
Der Begriff Länderfinanzausgleich wird in zwei Ausprägungen verwendet:
- Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinn bezeichnet den Ausgleichsmechanismus der Länder untereinader.
- Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinn bezeichnet darüber hinaus das gesamte finanzielle Ausgleichssystem zwischen Bund und Ländern.
Ziele
Der Finanzausgleich dient der Herstellung und Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Teilen Deutschlands und soll wirtschaftliche Benachteiligungen ausgleichen. Nach Art. 107 Abs.2 Satz 1 GG soll „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen“ werden.
Ausgleichsmechanismen
Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne ist ein mehrstufiges Verfahren. Die einzelnen Ausgleichsstufen sind in der gesetzlich vorgeschriebenen Reihenfolge anzuwenden. Es gibt verschiedene Ausgleichsmechanismen zusammen, von denen der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne ein Bestandteil ist:
- Horizontaler Finanzausgleich
- Umsatzsteuervorwegausgleich
- Länderfinanzausgleich im engeren Sinne
- Vertikaler Finanzausgleich
- Bundesergänzungszuweisungen
Der Finanzausgleich ist im Maßstäbegesetz [1] und im Finanzausgleichsgesetz (FAG) [2] gesetzlich geregelt. Dabei soll das Maßstäbegesetz als längerfristig geltende, die verfassungsrechtlichen Vorgaben konkretisierende Grundlage dienen, während das FAG die aktuell geltenden Berechnungsschritte des Ausgleichsmechanismusses vorgibt. Mit dieser ungewöhnlichen Konstruktion entsprach der Gesetzgeber Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 11.11.1999 [3].
Seit 01.01.2005 ist eine Neuregelung in Kraft.
Bevor der Länderfinanzausgleich einsetzt, sind zunächst die Steuern, die Bund und Ländern gemeinsam zustehen (Einkommen- Körperschaft- und Umsatzsteuer), zwischen den beiden Ebenen aufzuteilen. Ausgangspunkt der eigentlichen Ausgleichsmechanismen ist dann das örtliche Aufkommen der Länder. Nach Art. 107 Abs.1 GG sind damit die in den Finanzämtern der Länder vereinnahmten Steuern, korrigiert durch die Zerlegung, zu verstehen.
Umsatzsteuervorwegausgleich
Vom Umsatzsteueranteil der Länder werden maximal 25 % dazu verwendet, die Finanzkraft der schwachen Länder der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder anzunähern. Bei einem großen Abstand zur durchschnittlichen Finanzkraft wird zunächst 95 % des Unterschiedsbetrages ausgeglichen, mit zunehmender Annäherung an den Durchschnitt sinkt die Ausgleichsintensität linear auf 60 %.
Der Rest des Aufkommens wird entsprechend der Anzahl der Einwohner auf die Bundesländer verteilt.
Länderfinanzausgleich im engeren Sinne
Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne besteht in Ausgleichszahlungen reicherer Bundesländer (Geberländer) an ärmere Bundesländer (Nehmerländer). Die Ausgleichspflichtigkeit ergibt sich aus einem Vergleich der sog. Ausgleichsmesszahl mit der Finanzkraftmesszahl. Die Ausgleichsmesszahl besteht aus der durchschnittlichen Finanzausstattung aller Bundesländer pro Einwohner multipliziert mit den Einwohnern des betreffenden Bundeslandes. Für die Stadtstaaten wird das Ergebnis mit 1,35 multipliziert. Die Finanzkraftmesszahl besteht aus den Steuereinnahmen des jeweiligen Landes zuzüglich aktuell 64% der Gemeindesteuern.
Ein Land ist ausgleichsberechtigt, wenn die Ausgleichsmesszahl größer als die Finanzkraftmesszahl ist. In diesem Fall erhält das Nehmerland Zuweisungen der Geberländer, die technisch über den Bund als Zahlstelle abgewickelt werden. Zur Bemessung der Ausgleichszahlungen wird ein dreigeteilter, teilweise linear-progressiver Tarifverlauf angewendet. Erreicht ein Nehmerland mehr als 93 % der durchschnittlichen Finanzkraft sinkt die Ausgleichsintensität deutlich ab. Eine Mindestausstattung finanzschwacher Länder wird dadurch nicht garantiert.
Die ausgleichspflichtigen Länder müssen von ihrem Überschuss einen progressiv wachsenden Anteil abgeben. Auch dieser Teil wird mit dem dreigeteilten Tarifverlauf, der für die Nehmerländer gilt, berechnet. Die maximale Abschöpfung von 75 % wird bei den über 120 % des Durchschnitts liegenden Teilen des Steueraufkommens erreicht. Von den gesamten Überschüssen eines Landes werden maximal 72,5 % abgeschöpft.
Zur Verbesserung der Anreizwirkung, eigene Steuereinnahmen zu steigern, ist ein Prämienmodell vorgesehen. Danach werden deutlich überdurchschnittliche Steigerungen des Steueraufkommens aus dem Ausgleichsmechanismus herausgenommen, verbleiben also vollständig bei dem jeweiligen Land.
Weitere Klauseln stellen sicher, dass Beiträge und Leistungen identisch sind.
Bundesergänzungszuweisungen (BEZ)
Kleinere und finanzschwache Bundesländer erhalten zudem Bundesergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt.
Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen werden gewährt, wenn die Finanzkraft eines Landes auch nach den bisherigen Ausgleichsmechanismen unter 99,5 % des Länderdurchschnitts bleibt. Der Fehlbetrag wird dann zu 77,5 % ausgeglichen.
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) werden derzeit aus zwei Gründen gewährt: Teilungsbedingte Sonderlasten der neuen Länder und erhöhte Kosten politischer Führung bei kleinen Ländern. Die teilungsbedingten SoBEZ sind degressiv ausgestaltet. Sie sinken von zunächst 10,5 Mrd. € jährlich ab 2007 bis 2019 jährlich ab. Diese SoBEZ sind ein bedeutender Bestandteil des Solidarpaktes II. Bis Ende 2004 gewährte der Bund darüber hinaus Bremen und dem Saarland SoBEZ zur Behebung ihrer Haushaltsnotlage. Nach Auslaufen dieser Hilfe klagen beide Länder vor dem Bundesverfassungsgericht auf Fortsetzung. Auch der Berliner Senat hat eine solche Klage eingereicht. Obwohl Bremen nach dem Finanzausgleichsgesetz ausdrücklich verpflichtet war, die SoBEZ zur Schuldentilgung einzusetzen, hat das Land jetzt mehr Schulden als 1993.
Mit einer Entscheidung zur Verfassungsklage von Berlin ist gegen Ende September zu rechnen. Diese wird Berlin voraussichtlich Finanzhilfe gewähren, die allerdings an strikte Bedingungen geknüpft sein wird. Berlin hat aber schon im Vorfeld einer Entscheidung sein Haushalt konsolidiert. Zum Beispiel das Primärdefizit dürfte bis 2007 auf Null sinken.
Finanzvolumen
Das Volumen des Länderfinanzausgleichs insgesamt hat sich im Lauf der Zeit mit dem gestiegenen Volumen der Staatshaushalte ebenfalls ausgedehnt. Sprunghaft nahm das Volumen 1995 zu, als erstmals die neuen Länder und Berlin in das System mit einbezogen wurden.
Im einzelnen entwickelte sich das Volumen des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne wie folgt. Negative Zahlen bezeichnen Zahlungen der Geberländer, positive Zahlen Zuweisungen an die Nehmerländer. Alle Zahlen in Mio. € (teilweise umgerechnet).
| Jahr | BE | BW | BY | BB | HB | HH | HE | MV | NI | NW | RP | SL | SN | ST | SH | TH | Volumen |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1970 | ./. | –161 | 76 | ./. | 46 | –150 | –148 | ./. | 208 | –162 | 117 | 73 | ./. | ./. | 102 | ./. | ± 621 |
| 1971 | ./. | –194 | 102 | ./. | 26 | –176 | –100 | ./. | 230 | –188 | 122 | 73 | ./. | ./. | 106 | ./. | ± 659 |
| 1972 | ./. | –303 | 91 | ./. | 37 | –158 | –158 | ./. | 312 | –176 | 149 | 80 | ./. | ./. | 126 | ./. | ± 795 |
| 1973 | ./. | –302 | 85 | ./. | 36 | –169 | –186 | ./. | 347 | –174 | 127 | 94 | ./. | ./. | 141 | ./. | ± 831 |
| 1974 | ./. | –260 | 177 | ./. | 28 | –260 | –164 | ./. | 380 | –293 | 153 | 100 | ./. | ./. | 139 | ./. | ± 977 |
| 1975 | ./. | –338 | 188 | ./. | 23 | –278 | –105 | ./. | 367 | –222 | 150 | 91 | ./. | ./. | 122 | ./. | ± 943 |
| 1976 | ./. | –368 | 170 | ./. | 26 | –277 | –98 | ./. | 393 | –258 | 174 | 100 | ./. | ./. | 138 | ./. | ± 1.001 |
| 1977 | ./. | –541 | 204 | ./. | 74 | –316 | –132 | ./. | 475 | –183 | 147 | 108 | ./. | ./. | 165 | ./. | ± 1.172 |
| 1978 | ./. | –556 | 153 | ./. | 79 | –299 | –241 | ./. | 453 | –62 | 182 | 110 | ./. | ./. | 181 | ./. | ± 1.158 |
| 1979 | ./. | –581 | 168 | ./. | 120 | –426 | –265 | ./. | 512 | 0 | 149 | 117 | ./. | ./. | 205 | ./. | ± 1.271 |
| 1980 | ./. | –769 | 206 | ./. | 91 | –160 | –152 | ./. | 385 | –39 | 126 | 147 | ./. | ./. | 165 | ./. | ± 1.120 |
| 1981 | ./. | –838 | 137 | ./. | 82 | –218 | –183 | ./. | 515 | 0 | 155 | 133 | ./. | ./. | 216 | ./. | ± 1.239 |
| 1982 | ./. | –915 | 83 | ./. | 122 | –220 | –143 | ./. | 577 | 0 | 142 | 134 | ./. | ./. | 219 | ./. | ± 1.278 |
| 1983 | ./. | –730 | 69 | ./. | 134 | –197 | –170 | ./. | 360 | 0 | 131 | 156 | ./. | ./. | 249 | ./. | ± 1.097 |
| 1984 | ./. | –747 | 21 | ./. | 159 | –151 | –294 | ./. | 427 | 0 | 145 | 170 | ./. | ./. | 268 | ./. | ± 1.191 |
| 1985 | ./. | –738 | 14 | ./. | 170 | –208 | –370 | ./. | 423 | 46 | 191 | 184 | ./. | ./. | 288 | ./. | ± 1.317 |
| 1986 | ./. | –891 | 25 | ./. | 228 | –101 | –400 | ./. | 437 | 0 | 194 | 195 | ./. | ./. | 314 | ./. | ± 1.393 |
| 1987 | ./. | –978 | 0 | ./. | 258 | –30 | –628 | ./. | 570 | 85 | 244 | 172 | ./. | ./. | 306 | ./. | ± 1.636 |
| 1988 | ./. | –982 | 0 | ./. | 262 | 0 | –736 | ./. | 807 | 15 | 159 | 170 | ./. | ./. | 305 | ./. | ± 1.718 |
| 1989 | ./. | –722 | –33 | ./. | 322 | –6 | –985 | ./. | 856 | –51 | 155 | 168 | ./. | ./. | 296 | ./. | ± 1.797 |
| 1990 | ./. | –1.264 | –18 | ./. | 327 | –4 | –739 | ./. | 985 | –32 | 250 | 187 | ./. | ./. | 308 | ./. | ± 2.057 |
| 1991 | ./. | –1.282 | –2 | ./. | 301 | –34 | –682 | ./. | 898 | –4 | 301 | 195 | ./. | ./. | 308 | ./. | ± 2.003 |
| 1992 | ./. | –770 | 28 | ./. | 262 | 0 | –942 | ./. | 661 | –2 | 338 | 219 | ./. | ./. | 206 | ./. | ± 1.714 |
| 1993 | ./. | –518 | –6 | ./. | 325 | 58 | –1.094 | ./. | 510 | 16 | 398 | 215 | ./. | ./. | 95 | ./. | ± 1.618 |
| 1994 | ./. | –210 | –342 | ./. | 291 | 31 | –935 | ./. | 490 | 80 | 336 | 222 | ./. | ./. | 37 | ./. | ± 1.487 |
| 1995 | 2.159 | –1.433 | –1.295 | 442 | 287 | –60 | –1.101 | 394 | 231 | –1.763 | 117 | 92 | 907 | 574 | –72 | 521 | ± 5.724 |
| 1996 | 2.217 | –1.289 | –1.463 | 529 | 325 | –246 | –1.657 | 438 | 283 | –1.598 | 118 | 120 | 1.005 | 635 | 8 | 576 | ± 6.253 |
| 1997 | 2.266 | –1.232 | –1.586 | 504 | 179 | –140 | –1.610 | 431 | 344 | –1.564 | 151 | 104 | 981 | 601 | –3 | 574 | ± 6.134 |
| 1998 | 2.501 | –1.778 | –1.486 | 534 | 466 | –314 | –1.758 | 448 | 403 | –1.583 | 219 | 117 | 1.020 | 617 | 0 | 595 | ± 6.920 |
| 1999 | 2.725 | –1.760 | –1.635 | 587 | 340 | –345 | –2.433 | 464 | 532 | –1.318 | 195 | 153 | 1122 | 672 | 89 | 612 | ± 7.490 |
| 2000 | 2.812 | –1.957 | –1.884 | 644 | 442 | –556 | –2.734 | 500 | 568 | –1.141 | 392 | 167 | 1.182 | 711 | 185 | 670 | ± 8.273 |
| 2001 | 2.653 | –2.115 | –2.277 | 498 | 402 | –268 | –2.629 | 434 | 952 | –278 | 229 | 146 | 1.031 | 591 | 60 | 573 | ± 7.568 |
| 2002 | 2.677 | –1.663 | –2.047 | 541 | 407 | –197 | –1.910 | 439 | 487 | –1.628 | 419 | 139 | 1.047 | 607 | 112 | 571 | ± 7.445 |
| 2003 | 2.637 | –2.166 | –1.858 | 501 | 347 | –654 | –1.874 | 392 | 393 | –50 | 259 | 106 | 933 | 519 | 16 | 498 | ± 6.601 |
| Jahr | BE | BW | BY | BB | HB | HH | HE | MV | NI | NW | RP | SL | SN | ST | SH | TH | Volumen |
Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Bundesfinanzministerium
BE=Berlin, BW= Baden-Württemberg, BY= Bayern, BB= Brandenburg, HB=Bremen, HH=Hamburg, HE=Hessen, MV=Mecklenburg-Vorpommern, NI= Niedersachsen, NW=Nordrhein-Westfalen, RP=Rheinland-Pfalz, SL=Saarland, SN=Sachsen, ST=Sachsen-Anhalt, SH=Schleswig-Holstein, TH=Thüringen
Kritik
Von Seiten der Geberländer gibt es von Zeit zu Zeit Bestrebungen, den Finanzausgleich einzuschränken. Dies führte zu mehreren Urteilen des Bundesverfassungsgerichtes, die immer wieder Anlass für eine Neugestaltung des Länderfinanzausgleichs waren. Auch von wissenschaftlicher Seite wird der Länderfinanzausgleich heftig kritisiert. Als Argument wird dabei häufig angeführt, der Ausgleich sei wettbewerbsfeindlich, vgl. Wettbewerbsföderalismus. So würde er ökonomische Anreize nehmen, sich um eine Steigerung der eigenen Steuereinnahmen zu kümmern. Der jetzige Länderfinanzausgleich stellt den Versuch dar, die Interessen der finanzschwachen Länder zu wahren und gleichzeitig eine Anreizwirkung in das System einzubauen. Da zudem die zahlreichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes zu beachten waren, entstand das dargestellte äußerst komplexe System.