Subsidiarität ist eine politische und gesellschaftliche Maxime, die Entscheidungen auf die niedrigste mögliche Ebene verlagert wissen will. Subsidiarität meint eine Zuständigkeitsvermutung der kleineren Einheit gegenüber größeren, soweit die kleinere in der Lage ist, das Problem selbstständig zu lösen. Gleichzeitig soll bei Problemen, die kleine Einheiten überfordern, die übergeordnete Ebene unterstützend (="subsidiär" in der urspr. lateinischen Wortbedeutung) tätig werden.
Das Subsidiaritätsprinzip ist eine wichtige Grundlage der Europäischen Union, um die Organe der EU in der europäischen Gesetzgebung zu beschränken. Weiterhin ist es ein wichtiges Konzept föderaler Staatssysteme wie der Bundesrepublik Deutschland oder der Schweizerischen Eidgenossenschaft.
Ideengeschichtlicher Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips: Katholische Soziallehre
Ausgehend von Aristoteles und weiterentwickelt von Thomas von Aquin entstammt das Subsidiaritätsprinzip der katholischen Soziallehre.
Dessen klassische Formel findet sich in der Sozialenzyklika Quadragesimo anno von Papst Pius XI. „über die Gesellschaftliche Ordnung“ vom 15. Mai 1931. Hiermit schloss Papst Pius XI. an das Rundschreiben Leos XIII. Rerum novarum (1891) an und entwarf unter dem Eindruck zunehmender zentralistischer und totalitärer staatlicher Tendenzen einen Gesellschaftsansatz, der das Individuum im Rahmen seiner individuellen Leistungsfähigkeit zum Maßstab und zur Begrenzung überindividuellen Handelns machte.
In Deutschland galt vor allem Jesuitenpater Oswald von Nell-Breuning als Vertreter des Subsidiaritätsprinzips.
Nach diesem „höchst gewichtigen sozialphilosophischen Grundsatz“ darf, „was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden“.
Die katholische Kirche wollte durch Heraushebung des Subsidiaritätsprinzips ein Zeichen gegen das Gesellschaftsbild in nationalsozialistischen und kommunistischen Staaten setzen (vgl. auch die spätere Enzyklika "Mit brennender Sorge", 1937). Das Subsidiaritätsprinzip setzt das Personalitätsprinzip gegen Kollektivregime und betont die individuelle Verantwortung gegenüber dem Kollektiv.
So wollte die katholische Soziallehre einen Weg zwischen Staatsdirigismus und radikalem Liberalismus weisen. Somit sollten auch katholische Verbände und Sozialeinrichtungen gegen staatliche Zugriffe geschützt werden.
Heute ist der Gedanke der Subsidiarität in der Kirche mehr und mehr dem Gedanken des Sozialstaates gewichen.
Subsidiarität in der Staatstheorie
Dieser Ansatz, der zunächst vom Verhältnis zwischen dem Einzelnen und der Gesellschaft ausgeht, lässt sich verallgemeinern und auf das Verhältnis zwischen unterschiedlichen gesellschaftlichen und staatlichen Ebenen abstrahieren, „so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen.“
In die Staatstheorie übertragen bedeutet dies also: Der Staat dient und ist kein Selbstzweck. Er darf nicht an sich reißen, was kleine gesellschaftliche Einheiten wie Initiativen, Vereine und Verbände übernehmen können. Wenn hingegen diese kleinen Einheiten mit der konkreten Aufgabe überfordert sind, so erwächst auch aus dem Subsidiaritätsprinzip die Verpflichtung der übergeordneten Ebene, sich der Aufgabe anzunehmen, die Angelegenheit zu erledigen oder die kleine Einheit bei deren Erledigung zu unterstützen.
Somit hat das Subsidiaritätsprinzip zwei Dimensionen: Erstens den Handlungsvorrang der leistungsfähigen kleinen Einheit und zweitens die Unterstützungspflicht der größeren Einheit bei deren Überforderung. In der zweiten Dimension spiegelt sich auch der lateinische Wortstamm des Unterstützens im Subsidiaritätsprinzip wieder. Man kann daher von einer defensiven und einer subsidiären Dimension des Subsidiaritätsprinzip sprechen.
Diese beiden Dimensionen bilden auch den Ausgangspunkt unterschiedlicher Verständnisse des Subsidiaritätsprinzips in der rechtspolitischen Wirklichkeit. Während die kleinen Einheiten die defensive Dimension in den Vordergrund rücken wird, kann die subsidiäre Dimension für die größere Einheit als Legitimationsgrundlage dienen.
Subsidiarität im staatlichen Verfassungsrecht
So sollen beispielsweise Maßnahmen, die eine Gemeinde betreffen und von ihr eigenständig bewältigt werden können, in der Gemeinde beschlossen werden. Gleiches gilt für die Bundesländer (Kantone) und Staaten. Den wichtigsten Niederschlag findet die Maxime in der Beachtung bei neuen Gesetzen und Ausarbeitung von Gesetzesänderungen. Untergeordnete Ebenen können aber auch z.B. Religionsgemeinschaften, Berufsverbände und zuletzt das Individuum sein. Das Subsidiaritätsprinzip gewährleistet auf diese Weise insbesondere die Freiräume, derer es für eine pluralistisch ausgerichtete Gesellschaft bedarf.
Für die Schweiz gilt: Die Bürger, als Souverän, ermächtigen die Gemeinde, die sie wählen und die mit ihnen eng zusammenarbeitet - die Prinzipien: direkte Demokratie, Autonomie, Freiwilligkeit. Nur diejenigen Aufgaben, die nicht auf Gemeindeebene erledigt werden können, werden dem Staat (dem Kanton), übertragen. Die Kantone schließen sich im Bund zusammen, dem weitere Aufgaben übertragen werden. Die Bürger haben auf allen Ebenen dieselben Rechte - das Referendums- und Initiativrecht. Die Schweizer Bürger stimmen im Schnitt jeden zweiten Monat über diverse Vorlagen ab.
Nirgendwo war jedoch der Subsidiaritäts-Gedanke so erfolgreich wie in der Bundesrepublik Deutschland, denn ihm entstammt der Föderalismus der Bundesländer der Bundesrepublik.
Auf ihn geht die verfassungsrechtlich festgeschriebene Tarifautonomie zurück, ebenso die Stärke der Verbände im Gesundheitssystem.
Das Grundgesetz erhebt die Subsidiarität jedoch explizit nur zu einem Grundsatz, der innerhalb der Europäischen Union verwirklicht sein muss, damit Deutschland an der Fortentwicklung der EU mitwirken kann (Art. 23 GG).
Subsidiarität im europäischen Verfassungsrecht
Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips durch die europäischen Institutionen
Mit dem Maastricht Vertrag zur EU von 1992 wurden der europäischen Kommission und dem Ministerrat drei Verhaltensregeln vorgegeben, die bei ihrer Tätigkeit zu beachten sind:
- Stärkung der demokratischen Kontrolle in der EU - Transparenz bei der gemeinschaftlichen Gesetzgebung - Achtung des Subsidiaritätsprinzips.
Der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips im institutionellen Bereich liegt ein einfacher Gedanke zugrunde: Ein Staat oder ein Staatenbund verfügt nur über die Zuständigkeiten, die Personen, Familien, Unternehmen und lokale oder regionale Gebietskörperschaften nicht allein ausüben können, ohne dem allgemeinen Interesse zu schaden.
Dieser vernünftige Grundsatz soll gewährleisten, daß die Entscheidungen dadurch möglichst bürgernah getroffen werden, daß die von den höheren politischen Ebenen zu beschließenden Maßnahmen auf das Minimum begrenzt werden. Dieses politische Prinzip setzte sich als rechtliches Prinzip zunächst in den Beziehungen einiger Mitgliedstaaten zu ihren Regionen durch, und zwar in unterschiedlicher Ausprägung je nach Verfassungstradition; in Deutschland ist das Prinzip stark ausgeprägt.
Auf die EU übertragen bedeutet dieses Prinzip, daß von ihr die Aufgaben übernommen werden, die die Staaten auf ihren verschiedenen Entscheidungs-ebenen allein nicht mehr zufriedenstellend wahrnehmen können. Die Übertragung dieser Zuständigkeiten muß auf jeden Fall unter Wahrung der nationalen Identiät und der Kompetenzen der Regionen erfolgen. Die Mitgliedstaaten müssen sich ihrerseits gemäß Artikel 5 des EWG-Vertrags bei ihrem Vorgehen an den Zielen der Gemeinschaft orientieren.
Das Subsidiaritätsprinzip wurde in der Präambel und in zwei Bestimmungen (Artikel B und Artikel 3b) des Vertrags über die Europäische Union festgeschrieben. Es war bereits im Keim im EGKS-Vertrag (Artikel 5), implizit im Vertrag von Rom und ausdrücklich in den Bestimmungen der Einheitlichen Akte über die Umwelt (Artikel 130r) enthalten.
Auf europäischer Ebene ist das Subsidiaritätsprinzip ein dynamischer Begriff. So soll die Subsidiarität die Gemeinschaftsaktionen nicht lähmen, sondern sie vielmehr fördern, wenn die Umstände dies verlangen. Umgekehrt soll es die EU-Maßnahmen einschränken, ja aufgeben, wenn sich deren Fortführung auf Gemeinschaftsebene nicht länger als gerechtfertigt erweist.
Das Subsidiaritätsprinzip wird also seit über vierzig Jahren angewendet. Es entspricht zweierlei Erfordernissen: der Notwendigkeit des Gemeinschaftshandelns und der Verhältnismäßigkeit der Aktionsmittel gemessen an den Zielen. Den großen Initiativen der Kommission lag stets eine Rechtfertigung der Notwendigkeit des Handelns zugrunde. Die Vorhaben, die die Kommission ins Werk gesetzt hat - insbesondere die im Vertrag von Rom vorgesehenen gemeinsamen Politiken, dann die Verwirklichung eines Raumes ohne Grenzen und seiner in der Einheitlichen Akte vorgesehenen flankierenden Politiken waren im Hinblick auf die Erfordernisse der europäischen Integration uneingeschränkt gerechtfertigt. Dinge, die für alle gleich geregelt werden müssen, in Erfüllung der Ziele der europäischen Verträge, werden weitgehend zentral geregelt - sonst gäbe es z.B. Wettbewerbsverzerrungen oder regionale Vor- und Nachteile für den einzelnen Beteiligten. Das "Wie" der Ausführung und Kontrolle vor Ort hingegen wird subsidiär geregelt, in Deutschland oft sogar von den Bundesländern. ...................................
Die Einheitliche Europäische Akte führte das Subsidiaritätsprinzip für die Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft ein. Mit dem Vertrag von Maastricht ist das Subsidiaritätsprinzip im allgemeinen Teil der Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaft und Union verankert: vgl. Art. 5 Abs. 2 EGV. Die Details regelt ein "Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit".
Im neuen Europäischen Verfassungsvertrag wird das Prinzip in Art. I-11 Abs. 3 VVE fortgeführt. Erstmals werden auch die lokale und die regionale Ebene als Bezugspunkte für das Subsidiaritätsprinzip genannt. Auch nach neuem europäischen Verfassungsrecht wird der Vertrag durch ein sogenanntes Subsidiaritäts-Protokoll ergänzt. Durch das sogenannte Frühwarnsystem werden die nationalen Parlamente, bzw. ihre Kammern (in Deutschland der Bundesrat und der Bundestag) in die Vorprüfung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips eingebunden. Die Kommission muss jede ihrer Gesetzesinitiativen den nationalen Parlamenten/ihren Kammern zuleiten. Diese haben dann sechs Wochen Zeit, Stellungnahmen abzugeben. Haben nach Ablauf dieser Frist ein Drittel der nationalen Parlamente Bedenken geäußert, kann die Kommission ihre Vorlage ändern, zurückziehen oder aber beibehalten. Nach Verabschiedung eines Gesetzes können die nationalen Parlamente/ihre Kammern über die nationale Regierung Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erheben.
Literatur
- Josef Isensee: "Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht", 2. Aufl., Duncker & Humblot, Berlin 2001. ISBN 3428106326
- Peter Blickle / Thomas Hüglin/ Dieter Wyduckel (Hrsg): "Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft", Berlin 2002 [Rechtstheorie, Beiheft 20]
- Christian Calliess: "Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der Europäischen Union", 2. Aufl. Baden-Baden 1999. ISBN 3-7890-5946-3
- Martin Große-Hüttmann: "Das Subsidiaritätsprinzip in der EU – eine Dokumentation." Occasional Paper Nr. 5 des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung Tübingen, Tübingen 1996
- Rudolf Hrbek (Hrsg.):"Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union. Erfahrungen und Perspektiven", Baden-Baden 1995 [Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung, Band 8]
- Ute Mager: "Die Prozeduralisierung des Subsidiaritätsprinzips im Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents: verbesserter Schutz vor Kompetenzverlagerung auf Gemeinschaftsebene?", In: Zeitschrift für europarechtliche Studien 6 (2003) 4, S.471-484
- Knut Wolfgang Nörr / Thomas Oppermann (Hrsg.): "Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit. Zur Reichweite eines Prinzips in Deutschland und Europa", Tübingen 1997
Weblinks
- http://www.admin.ch Politische Rechte im Bund
- Subsidiarity, euabc.com (Englisch, auch Deutsch, andere Sprachen)
- Enzyklika Quadragesimo anno: Auf der Homepage des Vatikan online in englischer und italienischer Sprache verfügbar unter: http://www.vatican.va/holy_father/pius_xi/encyclicals/index_ge.htm (21.10.2004), eine deutsche Übersetzung ist unter anderem bei http://theol.uibk.ac.at/itl/319.html (21.10.2004) zu finden.