Das Genfer Rahmenabkommen vom 21. Oktober 1994 war ein ambitionierter Versuch, den Atomkonflikt zwischen Nordkorea und den USA mittels eines bilateralen Vertrages zu regulieren. Das kommunistische Nordkorea hatte 1993 trotz gegenteiliger Erklärungen mit der Wiederaufarbeitung von Kernbrennstäben begonnen, um sich offensichlich so in den Besitz von spaltbarem Material für Atomwaffen zu bringen. Parallel war es aus dem Atomwaffensperrvertrag ausgetreten, was in Japan, Südkorea und den USA zusätzliche Ängste weckte.
Hintergrund
Schon seit den 1950er Jahren existierte in Nordkorea ein Atomprogramm, das seinerzeit mit dem Ziel, sozialistische Staaten im Fernen Osten ökonomisch zu modernisieren, intensiv von der UdSSR unterstützt wurde . Erst 1985 band die Sowjetunion die Lieferung eines Atomreaktors an die nordkoreanische Unterschrift unter den Atomwaffensperrvertrag, was die militärische Rüstung Nordkoreas unter internationale Beobachtung stellen sollte. Das mit sowjetischer Unterstützung ausgebaute nordkoreanische Atom-Programm basierte auf der so genannten Gas-Graphit-Reaktortechnologie, die als äußerst ergiebiger Plutonium-Produzent – und damit als ideal zum Bau von Atomwaffen - beschrieben wird . Zwar wurden die nordkoreanischen Atomaspirationen bis Mitte der 1980er Jahre von der Weltöffentlichkeit misstrauisch beobachtet, allerdings traute niemand dem nordostasiatischen Land zu, bald in Besitz von Know-how, Technik und Rohstoffen zu kommen, um wirklich Atomwaffen bauen und einsetzbar machen zu können. Der Beitritt Nordkoreas zum NVV, 1985, schien den weitgehend zivilen Charakter des Programms jedoch wieder zu betonen.
Die Verhandlungen
1993, nach einer formalen Aufforderung der IAEO, zwei undeklarierte Nuklearanlagen auf einem Gelände in Yongbyon, 60 Meilen nördlich Pyongyangs, für Inspektionen zu öffnen, eskalierte die Krise zwischen IAEO und Nordkorea. Am 12. März 1993 gab die staatliche Nachrichtenagentur KCNA bekannt, dass Nordkorea seine Mitgliedschaft im NVV aufkündigen würde. Südkorea, Japan und das politische Amerika reagierten geschockt . Erste Gespräche zwischen US-Unterhändler Robert Galluci und dem nordkoreanischen Staatssekretär Kang Sok Ju bei den Vereinten Nationen resultierten in einer gemeinsamen Absichtserklärung („joint statement“), in welcher der gemeinsame Wille zu einer politischen Lösung des Problems formuliert wurde. Eine besondere Bedeutung kam in den darauffolgenden Verhandlungen in Genf dem Vorschlag Nordkoreas zu, dass das Land die Lieferung plutoniumarmer Leichtwasserreaktoren (LWR) im Austausch für die alten Gas-Graphit-Reaktoren akzeptieren würde. Hintergrund dieses Angebots war die Argumentation Nordkoreas, das Atomprogramm diene nur ziviler Energieversorgung und die herrschende Energieknappheit würde es Nordkorea unmöglich machen, auf seine Reaktoren zu verzichten. Die Lieferung von LWR böte gleichzeitig den Vorteil, dass die Plutonium-Extraktion, die zum Bau von Atomwaffen nötig ist, mit diesen Reaktoren wesentlich kostspieliger und ineffizienter gewesen wäre. Zugleich hätte Nordkorea die Hilfe ausländischer Mächte in Anspruch nehmen müssen, weil dem Land die entsprechende Technologien fehlten. Dieser Option wurde von den USA zu diesem Zeitpunkt nicht zugestimmt . Vor einer Rückkehr zum Verhandlungstisch ließ Nordkorea daher die Krise nochmals so sehr eskalieren, dass die Clinton-Administration sogar kurzfristig Militärschläge erwog : Im Mai 1994 machte Nordkorea Anstalten, 8000 Kernbrennstäbe aus einem Reaktor in Yongbyon wiederaufzubereiten, und sich damit in die Lage zu versetzen, waffenfähiges Material zu gewinnen. Der UN-Sicherheitsrat konnte sich nicht auf eine Verurteilung dieser unilateralen Maßnahme einigen, Sanktionen wurden wegen der Ablehnung Chinas und Japans nicht verhängt . Final führte der überraschende Besuch des ehemaligen US-Präsidenten Carter in Pyöngyang zum Durchbruch , als der „große Führer“ Kim Il-Sung nicht nur die Rückkehr zum Verhandlungstisch ankündigte, sondern auch den ersten nord-südkoreanischen Gipfel überhaupt in Aussicht stellte.
Das Genfer-Rahmenabkommen
Die dritte bilaterale Gesprächsrunde, die am 8. Juli 1994 in Genf begann, startete mit einem unerwarteten Rückschlag. Einen Tag nach Beginn der Gespräche starb der nordkoreanische Staatspräsident Kim Il-Sung an einem Herzinfarkt . Nach einer mehrtägigen Trauerperiode endete die Gesprächsrunde final am 13. August 1994 mit der langerwarteten Grobskizze eines Abkommens zwischen den USA und Nordkorea. Die diplomatische Intervention Südkoreas, das in dem Verhandlungsprozess nicht mehr länger außen vor stehen wollte, öffnete am 23. September 1994 die Tür für ein multilaterales Paket, das Nordkorea angeboten werden sollte. Am 17. Oktober 1994 unterzeichneten die Delegationen das Genfer-Rahmenabkommen . Grundlage des Abkommens war das Angebot Nordkoreas, seine Arbeiten an zwei Gas-Graphit-Reaktoren einzustellen und die Wiederaufbereitung von Kernbrennstäben zu unterlassen, wenn die USA im Gegenzug die Lieferung von Leichtwasserreaktoren garantierten und in der Bauzeit Öllieferungen zur Energieversorgung Nordkoreas bereitgestellt würden. Darüber hinaus würde Nordkorea Mitglied des NVV bleiben und IAEO-Inspektionen zustimmen. Zusätzlich einigten sich beide Seiten darauf, diplomatische Verbindungsbüros in der jeweils anderen Hauptstadt zu eröffnen, was final den Weg zu voller diplomatischer Anerkennung ebnen sollte. Der Abbau von Sanktionen, die Gewährleistung negativer Sicherheitsgarantien durch die USA und das Engagement in einem nord-südkoreanischen Sicherheitsdialog rundete die ideelle Anreizkomponente des Genfer-Rahmenabkommens ab.
Die Implementierung
Zur Implementierung des Reaktortransfers und der vereinbarten Schweröllieferungen wurde im Frühjahr 1995 von den USA, Südkorea und Japan die Korean Energy Development Organization (KEDO), gegründet . Diese Organisation war damit betraut, die vereinbarten Reaktor- und Öl-Transferleistungen in einem stufenweisen Umsetzungsszenario unter Einschluss der IAEO und der bilateralen politischen Abkommenskomponenten zu implementieren. Doch dauerhafte Konflikte und Implementierungsprobleme erschwerten die Umsetzung der Regeln des Genfer-Rahmenabkommens nachhaltig. Als zudem am 31. August 1998 eine nordkoreanische Taepodong-Rakete in die Japanische See geschossen wurde und Gerüchte um eine unterirdische Atomanlage in Nordkorea aufkamen, mehrten sich Revisionsforderungen an das Abkommen. Der Versuch einer Abkommensrevision wurde ab 1999 in Angriff genommen. Nach einer zunächst hoffnungsvoll stimmenden Reformulierung der gemeinsamen Politiken folgten schwere politische Krisen infolge des Amtswechsels im Weißen Haus, 2001. Im Dezember 2002 erklärte Nordkorea erneut seinen Austritt aus dem Nichtverbreitungsvertrag.
Abkommenstext
AGREED FRAMEWORK BETWEEN THE UNITED STATES OF AMERICA AND THE DEMOCRATIC PEOPLE’S REPUBLIC OF KOREA
Geneva, October 21, 1994
Delegations of the governments of the United States of America (U.S.) and the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) held talks in Geneva from September 23 to October 21, 1994, to negotiate an overall resolution of the nuclear issue on the Korean Peninsula. Both sides reaffirmed the importance of attaining the objectives contained in the August 12, 1994 Agreed Statement between the U.S. and the DPRK and upholding the principles of the June 11, 1993 Joint Statement of the U.S. and the DPRK to achieve peace and security on a nuclear-free Korean peninsula. The U.S. and the DPRK decided to take the following actions for the resolution of thenuclear issue:
I. Both sides will cooperate to replace the DPRK’s graphite-moderated reactors and related facilities with light-water reactor (LWR) power plants.
1) In accordance with the October 20, 1994 letter of assurance from the U.S. President, the U.S. will undertake to make arrangements for the provision to the DPRK of a LWR project with a total generating capacity of approximately 2,000 MW(e) by a target date of 2003.
– The U.S. will organize under its leadership an international consortium to finance and supply the LWR project to be provided to the DPRK. The U.S., representing the international consortium, will serve as the principal point of contact with the DPRK for the LWR project.
– The U.S., representing the consortium, will make best efforts to secure the conclusion of a supply contract with the DPRK within six months of the date of this Document for the provision of the LWR project. Contract talks will begin as soon as possible after the date of this Document.
– As necessary, the U.S. and the DPRK will conclude a bilateral agreement for cooperation in the field of peaceful uses of nuclear energy.
2) In accordance with the October 20, 1994 letter of assurance from the U.S. President, the U.S., representing the consortium, will make arrangements to offset the energy foregone due to the freeze of the DPRK’s graphitemoderated reactors and related facilities, pending completion of the first LWR unit.
– Alternative energy will be provided in the form of heavy oil for heating and electricity production.
– Deliveries of heavy oil will begin within three months of the date of this Document and will reach a rate of 500,000 tons annually, in accordance with an agreed schedule of deliveries.
3) Upon receipt of U.S. assurances for the provision of LWR’s and for arrangements for interim energy alternatives, the DPRK will freeze its graphite-moderated reactors and related facilities and will eventually dismantle these reactors and related facilities.
– The freeze on the DPRK’s graphite-moderated reactors and related facilities will be fully implemented within one month of the date of this Document. During this one-month period, and throughout the freeze, the International Atomic Energy Agency (IAEA) will be allowed to monitor this freeze, and the DPRK will provide full cooperation to the IAEA for this purpose.
– Dismantlement of the DPRK’s graphite-moderated reactors and related facilities will be completed when the LWR project is completed.
– The U.S. and the DPRK will cooperate in finding a method to store safely the spent fuel from the 5 MW(e) experimental reactor during the construction of the LWR project, and to dispose of the fuel in a safe manner that does not involve reprocessing in the DPRK.
4) As soon as possible after the date of this document U.S. and DPRK experts will hold two sets of experts talks.
– At one set of talks, experts will discuss issues related to alternative energy and the replacement of the graphite-moderated reactor program with the LWR project.
– At the other set of talks, experts will discuss specific arrangements for spent fuel storage and ultimate disposition.
II. The two sides will move toward full normalization of political and economic relations.
1) Within three months of the date of this Document, both sides will reduce barriers to trade and investment, including restrictions on telecommunications services and financial transactions.
2) Each side will open a liaison office in the other’s capital following resolution of consular and other technical issues through expert level discussions.
3) As progress is made on issues of concern to each side, the U.S. and the DPRK will upgrade bilateral relations to the Ambassadorial level. III. Both sides will work together for peace and security on a nuclearfree Korean peninsula.
III. Both sides will work together for peace and security on a nuclear free korean peninsula
1) The U.S. will provide formal assurances to the DPRK, against the threat or use of nuclear weapons by the U.S.
2) The DPRK will consistently take steps to implement the North-South Joint Declaration on the Denuclearization of the Korean Peninsula.
3) The DPRK will engage in North-South dialogue, as this Agreed Framework will help create an atmosphere that promotes such dialogue. IV. Both sides will work together to strengthen the international nuclear non proliferation regime.
IV) Both sides will work together to strengthen the international nonproliferation regime
1) The DPRK will remain a party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT) and will allow implementation of its safeguards agreement under the Treaty.
2) Upon conclusion of the supply contract for the provision of the LWR project, ad hoc and routine inspections will resume under the DPRK’s safeguards agreement with the IAEA with respect to the facilities not subject to the freeze. Pending conclusion of the supply contract, inspections required by the IAEA for the continuity of safeguards will continue at the facilities not subject to the freeze.
3) When a significant portion of the LWR project is completed, but before delivery of key nuclear components, the DPRK will come into full compliance with its safeguards agreement with the IAEA (INFCIRC/403), including taking all steps that may be deemed necessary by the IAEA, following consultations with the Agency with regard to verifying the accuracy and completeness of the DPRK’s initial report on all nuclear material in the DPRK. __________________________ Robert L. Gallucci Head of Delegation of the United States of America, Ambassador at Large of the United States of America _________________________ Kang Sok Ju Head of the Delegation of the Democratic People's Republic of Korea, First Vice-Minister of Foreign Affairs of the Democratic People's Republic of Korea