Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (Originaltitel: European Charter of Local Self-Government) vom 15. Oktober 1985 verpflichtet die Vertragsstaaten zur Anwendung von völkerrechtlichen Grundregeln, die die politische, verwaltungsmäßige und finanzielle Selbständigkeit der Gemeinden gewährleisten.

Entstehungsgeschichte

Am I. Europäischen Gemeindetag vom 17. und 18. Oktober 1953 in Versailles haben die im Rate der Gemeinden Europas über die Grenzen hinweg vereinten Gemeinden die Europäische Charta der Gemeindefreiheiten einstimmig verabschiedet, um im Interesse ihrer Bürger ein freies und friedliches Europa zu schaffen. Sie haben damit ihre durch Jahrtausende geheiligten Gemeinderechte als eines der Fundamente der Menschenfreiheit erneut festgelegt, weil sie bedroht sind und vielerorts vernichtet wurden. Der Rat der Gemeinden Europas beschloss diese Rechte zu verteidigen und dass sich hinter jede im Kampf um ihre Rechte stehende Gemeinde die gesammelte Macht aller Gemeinden stellen sollen.

Um die Europäische Charta der Gemeindefreiheiten in eine verbindliche Rechtsnorm für alle Staaten Europas umzusetzen, wurde die neue Charta als Konvention von einem Komitee von Regierungsexperten innerhalb des Europarates unter der Aufsicht des Steuerausschusses für regionale und kommunale Angelegenheiten ausgearbeitet. Diese stützten sich auf einen Entwurf der Ständigen Konferenz der Gemeinden und Regionen Europas (heute: Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates). Sie wurde ab 15. Oktober 1985 von den Mitgliedstaaten des Europarates unterzeichnet und trat am 1. September 1988 in Kraft.

Ziel und Inhalt der Charta

Der Zweck der Charta ist es, gemeinsame und messbare europäische Standards für den Schutz der Rechte lokaler Behörden festzulegen, um dem Bürger die Möglichkeit zu geben, an den Entscheidungsprozessen teilzunehmen, die seinen unmittelbaren Lebensraum betreffen.

Die unterzeichnenden Mitgliedstaaten des Europarates weisen in der Präambel der Charta darauf hin, dass die kommunalen Gebietskörperschaften eine der wesentlichen Grundlagen jeder demokratischen Staatsform sind und dass das Recht der Bürger auf Mitwirkung an den öffentlichen Angelegenheiten einer der demokratischen Grundsätze ist, die allen Mitgliedstaaten des Europarats gemeinsam sind und sie sind überzeugt, dass dieses Recht auf kommunaler Ebene am unmittelbarsten ausgeübt werden kann. Der Schutz und die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung erachten sie als wichtigen Beitrag zum Aufbau eines Europas, das sich auf die Grundsätze der Demokratie und der Dezentralisierung der Macht gründet.

Die Charta möchte, dass der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung gesetzlich – wenn möglich in der Verfassung – verankert wird und dass die Gemeindevertreter in allgemeinen Wahlen bestimmt werden. Die Gemeinden sollten innerhalb des gesetzlichen Rahmens ihre öffentlichen Angelegenheiten selbstverantwortlich zum Wohl ihrer Einwohner regeln können. Öffentliche Aufgaben sollten auf der bürgernächsten Ebene wahrgenommen und nur an eine höhere Ebene delegiert werden, wenn die Erledigung auf der unteren Ebene nicht sachgerecht möglich ist (Subsidiaritätsprinzip). Die Charta enthält Grundsätze zum Schutz der Gemeindegrenzen, zur Struktur der Verwaltung, zur Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben und Zuständigkeiten, zur kommunalen Steuerhoheit, zur Rechts- und Fachaufsicht über die Gemeinden, zu den Finanzmitteln der Gemeinden und zum Rechtsschutz der kommunalen Selbstverwaltung.

Jede Vertragspartei geht die Verpflichtung ein, sich durch mindestens zwanzig Absätze des Teiles I der Charta als gebunden zu betrachten.

Die Charta

Präambel

Die Mitgliedstaaten des Europarats, die diese Charta unterzeichnen, in der Erwägung, dass es das Ziel des Europarats ist, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern herzustellen, um die Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, zu wahren und zu verwirklichen; in der Erwägung, dass ein Mittel zur Erreichung dieses Zieles der Abschluss von Abkommen auf dem Gebiet der Verwaltung ist; in der Erwägung, dass die kommunalen Gebietskörperschaften eine der wesentlichen Grundlagen jeder demokratischen Staatsform sind; in der Erwägung, dass das Recht der Bürger auf Mitwirkung an den öffentlichen Angelegenheiten einer der demokratischen Grundsätze ist, die allen Mitgliedstaaten des Europarats gemeinsam sind; überzeugt, dass dieses Recht auf kommunaler Ebene am unmittelbarsten ausgeübt werden kann; überzeugt, dass das Bestehen kommunaler Gebietskörperschaften mit echten Zuständigkeiten eine zugleich wirkungsvolle und bürgernahe Verwaltung ermöglicht; in dem Bewusstsein, dass der Schutz und die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung in den verschiedenen europäischen Staaten einen wichtigen Beitrag zum Aufbau eines Europa darstellen, das sich auf die Grundsätze der Demokratie und der Dezentralisierung der Macht gründet; in Bekräftigung ihrer Auffassung, dass es hierzu des Bestehens kommunaler Gebietskörperschaften bedarf, die über demokratisch bestellte Entscheidungsorgane verfügen und weitgehende Selbständigkeit hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten, der Art und Weise, in der sie diese Zuständigkeiten ausüben, und der zur Erfüllung ihrer Aufgabe erforderlichen Mittel besitzen, sind wie folgt übereingekommen:

Artikel 1

Die Vertragsparteien gehen die Verpflichtung ein, sich durch die folgenden Artikel in der Weise und in dem Umfang, die in Artikel 12 vorgeschrieben sind, als gebunden zu betrachten.

Teil I

Artikel 2 - Verfassungsmäßige und rechtliche Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung

Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung wird in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften und nach Möglichkeit in der Verfassung anerkannt.

Artikel 3 - Begriff der kommunalen Selbstverwaltung

Kommunale Selbstverwaltung bedeutet das Recht und die tatsächliche Fähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften, im Rahmen der Gesetze einen wesentlichen Teil der öffentlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zum Wohl ihrer Einwohner zu regeln und zu gestalten.
Dieses Recht wird von Räten oder Versammlungen ausgeübt, deren Mitglieder aus freien, geheimen, gleichen, unmittelbaren und allgemeinen Wahlen hervorgegangen sind und die über Exekutivorgane verfügen können, die ihnen gegenüber verantwortlich sind. Der Rückgriff auf Bürgerversammlungen, Volksabstimmungen oder jede sonstige Form unmittelbarer Beteiligung der Bürger, sofern dies gesetzlich zulässig ist, wird dadurch nicht berührt.

Artikel 4 - Umfang der kommunalen Selbstverwaltung

Die grundlegenden Zuständigkeiten der kommunalen Gebietskörperschaften werden durch die Verfassung oder durch Gesetz festgelegt. Diese Bestimmung schließt jedoch nicht aus, dass den kommunalen Gebietskörperschaften im Einklang mit dem Gesetz Zuständigkeiten zu bestimmten Zwecken übertragen werden.
Die kommunalen Gebietskörperschaften haben im Rahmen der Gesetze das Recht, sich mit allen Angelegenheiten zu befassen, die nicht von ihrer Zuständigkeit ausgeschlossen oder einer anderen Stelle übertragen sind.
Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen vorzugsweise den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind. Bei der Aufgabenzuweisung an andere Stellen sollte Umfang und Art der Aufgabe sowie den Erfordernissen der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung getragen werden.
Die den kommunalen Gebietskörperschaften übertragenen Zuständigkeiten sind in der Regel umfassend und ausschließlich. Sie sollen von einer anderen zentralen oder regionalen Stelle nicht ausgehöhlt oder eingeschränkt werden, es sei denn, dass dies gesetzlich vorgesehen ist.
Werden den kommunalen Gebietskörperschaften von einer zentralen oder regionalen Stelle Befugnisse übertragen, so muss es ihnen soweit wie möglich freigestellt werden, deren Ausübung an die örtlichen Gegebenheiten anzupassen.
Die kommunalen Gebietskörperschaften werden soweit wie möglich bei Planungs- und Entscheidungsprozessen für alle Angelegenheiten, die sie unmittelbar betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise angehört.

Artikel 5 - Schutz der Grenzen der kommunalen Gebietskörperschaften

Bei Änderungen der Grenzen kommunaler Gebietskörperschaften sind die betroffenen Gebietskörperschaften vorher anzuhören, gegebenenfalls im Weg einer Volksabstimmung, sofern es gesetzlich zulässig ist.

Artikel 6 - Angemessene Verwaltungsstrukturen und Ausstattung für die Aufgaben der kommunalen Gebietskörperschaften

Unbeschadet allgemeinerer gesetzlicher Bestimmungen müssen die kommunalen Gebietskörperschaften in der Lage sein, ihre internen Verwaltungsstrukturen selbst zu bestimmen, um sie den örtlichen Bedürfnissen anpassen und eine wirksame Geschäftsabwicklung gewährleisten zu können.
Die Beschäftigungsbedingungen für die Bediensteten der kommunalen Gebietskörperschaften müssen die Gewinnung von qualifiziertem Personal auf der Grundlage von Leistung und Befähigung ermöglichen; zu diesem Zweck sind angemessene Ausbildungsmöglichkeiten, Bezahlungs- und Laufbahnbedingungen vorzusehen.

Artikel 7 - Bedingungen für die Wahrnehmung der Aufgaben auf kommunaler Ebene

Die Rechtsstellung der gewählten Kommunalvertreter muss die freie Ausübung ihres Amtes gewährleisten.
Sie muss eine angemessene Entschädigung für Kosten, die durch die Amtsausübung entstehen, und gegebenenfalls eine Entschädigung für Verdienstausfälle oder ein Entgelt für geleistete Arbeit mit entsprechender sozialer Sicherung ermöglichen.
Ämter und Tätigkeiten, die mit dem Amt eines gewählten Kommunalvertreters unvereinbar sind, können nur durch Gesetz oder grundlegende Rechtsprinzipien bestimmt werden.

Artikel 8 - Verwaltungsaufsicht über die Tätigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften

Jede Verwaltungsaufsicht über die kommunalen Gebietskörperschaften darf nur in der Weise und in den Fällen ausgeübt werden, die durch die Verfassung oder das Gesetz vorgesehen sind.
Jede Verwaltungsaufsicht über die Tätigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften darf in der Regel nur bezwecken, die Einhaltung der Gesetze und Verfassungsgrundsätze sicherzustellen. Die Verwaltungsaufsicht kann jedoch bei Aufgaben, deren Durchführung den kommunalen Gebietskörperschaften übertragen wurde, eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit durch die übergeordneten Behörden umfassen.
Die Verwaltungsaufsicht über die kommunalen Gebietskörperschaften muss so ausgeübt werden, dass die Verhältnismäßigkeit zwischen dem Gewicht der Aufsichtsmaßnahme und der Bedeutung der von ihr zu schützenden Interessen gewahrt bleibt.

Artikel 9 - Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften

Die kommunalen Gebietskörperschaften haben im Rahmen der nationalen Wirtschaftspolitik Anspruch auf angemessene Eigenmittel, über die sie in Ausübung ihrer Zuständigkeiten frei verfügen können.
Die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften müssen in angemessenem Verhältnis zu den durch die Verfassung oder das Gesetz vorgesehenen Zuständigkeiten stehen.
Die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften müssen zumindest teilweise aus kommunalen Steuern und Gebühren stammen, bei denen sie das Recht haben, den Hebesatz im gesetzlichen Rahmen festzusetzen.
Die Finanzierungssysteme, auf denen die Mittel beruhen, die den kommunalen Gebietskörperschaften zur Verfügung stehen, müssen ausreichend vielfältig und dynamisch gestaltet sein, damit diese soweit wie praktisch möglich in die Lage versetzt werden, mit der tatsächlichen Entwicklung der Kosten für die Ausübung ihrer Zuständigkeiten Schritt zu halten.
Der Schutz der finanziell schwächeren kommunalen Gebietskörperschaften erfordert die Einführung von Finanzausgleichsverfahren oder gleichwertigen Maßnahmen, die zum Ausgleich der Auswirkungen ungleicher Verteilung der möglichen Finanzierungsquellen und der Kostenlasten bestimmt sind. Derartige Verfahren oder Maßnahmen dürfen die Entscheidungsfreiheit der kommunalen Gebietskörperschaften in ihrem eigenen Verantwortungsbereich nicht schmälern.
Die kommunalen Gebietskörperschaften werden auf geeignetem Weg zu der Frage angehört, in welcher Weise ihnen umverteilte Mittel zugeteilt werden sollen.
Soweit möglich werden Zuweisungen an die kommunalen Gebietskörperschaften nicht zur Finanzierung bestimmter Vorhaben vorgesehen. Die Gewährung von Zuweisungen darf die grundsätzliche Freiheit der kommunalen Gebietskörperschaften, die Politik in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich zu bestimmen, nicht beeinträchtigen.
Zur Finanzierung ihrer Investitionsausgaben haben die kommunalen Gebietskörperschaften im Rahmen der Gesetze Zugang zum nationalen Kapitalmarkt.

Artikel 10 - Vereinigungsrecht der kommunalen Gebietskörperschaften

Die kommunalen Gebietskörperschaften sind bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten berechtigt, zusammenzuarbeiten und im Rahmen der Gesetze Verbände zu bilden, um Aufgaben von gemeinsamem Interesse durchzuführen.
Das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften, einer Vereinigung zum Schutz und zur Förderung ihrer gemeinsamen Interessen anzugehören, und ihr Recht, einer internationalen Vereinigung kommunaler Gebietskörperschaften anzugehören, werden von jedem Staat anerkannt.
Die kommunalen Gebietskörperschaften sind berechtigt, im Rahmen der vom Gesetz vorgebenen Bedingungen mit den kommunalen Gebietskörperschaften anderer Staaten zusammenzuarbeiten

Artikel 11 - Rechtsschutz der kommunalen Selbstverwaltung

Den kommunalen Gebietskörperschaften muss der Rechtsweg offenstehen, um die freie Ausübung ihrer Zuständigkeiten und die Achtung derjenigen Grundsätze der kommunalen Selbstverwaltung sicherzustellen, die in der Verfassung oder den innerstaatlichen Rechtsvorschriften niedergelegt sind.

Teil II – Verschiedenes

Artikel 12 - Verpflichtungen

Jede Vertragspartei geht die Verpflichtung ein, sich durch mindestens zwanzig Absätze des Teiles I der Charta als gebunden zu betrachten, von denen mindestens zehn aus den folgenden Absätzen zu wählen sind:

Artikel 2,
Artikel 3 Absätze 1 und 2,
Artikel 4 Absätze 1, 2 und 4,
Artikel 5,
Artikel 7 Absatz 1,
Artikel 8 Absatz 2,
Artikel 9 Absätze 1, 2 und 3,
Artikel 10 Absatz 1,
Artikel 11.

Jeder Vertragsstaat notifiziert bei der Hinterlegung seiner Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde dem Generalsekretär des Europarats die nach Absatz 1 ausgewählten Absätze.
Jede Vertragspartei kann jederzeit danach dem Generalsekretär notifizieren, dass sie sich durch Absätze dieser Charta als gebunden betrachtet, die sie noch nicht nach Absatz 1 angenommen hatte. Diese späteren Verpflichtungen gelten als Bestandteil der Ratifikation, Annahme oder Genehmigung durch die notifizierende Vertragspartei und haben dieselbe Wirkung vom ersten Tag des Monats an, der auf einen Zeitabschnitt von drei Monaten nach Eingang der Notifikation beim Generalsekretär folgt.

Artikel 13 - Gebietskörperschaften, auf welche die Charta Anwendung findet

Die in dieser Charta enthaltenen Grundsätze der kommunalen Selbstverwaltung gelten für alle Arten von kommunalen Gebietskörperschaften, die im Hoheitsgebiet der Vertragspartei bestehen. Jedoch kann jede Vertragspartei bei der Hinterlegung ihrer Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde die Arten von kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaften bezeichnen, auf die sie den Anwendungsbereich der Charta beschränken oder die sie von ihrem Anwendungsbereich ausschließen will. Sie kann ferner durch spätere Notifikation an den Generalsekretär des Europarats weitere Arten von kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaften in den Anwendungsbereich der Charta einbeziehen.

Artikel 14 - Übermittlung von Informationen

Jede Vertragspartei Übermittelt dem Generalsekretär des Europarats alle einschlägigen Informationen über Rechtsvorschriften und sonstige Maßnahmen, die sie erläßt oder trifft, um die Bestimmungen dieser Charta einzuhalten.

Teil III

Artikel 15 - Unterzeichnung, Ratifikation, Inkrafttreten

Diese Charta liegt für die Mitgliedstaaten des Europarats zur Unterzeichnung auf. Sie bedarf der Ratifikation, Annahme oder Genehmigung. Die Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunden werden beim Generalsekretär des Europarats hinterlegt.
Diese Charta tritt am ersten Tag des Monats in Kraft, der auf einen Zeitabschnitt von drei Monaten nach dem Tag folgt, an dem vier Mitgliedstaaten des Europarats nach Absatz 1 ihre Zustimmung ausgedrückt haben, durch die Charta gebunden zu sein.
Für jeden anderen Mitgliedstaat, der später seine Zustimmung ausdrückt, durch die Charta gebunden zu sein, tritt sie am ersten Tag des Monats in Kraft, der auf einen Zeitabschnitt von drei Monaten nach Hinterlegung der Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde folgt.

Artikel 16 - Gebietsklausel

Jeder Staat kann bei der Unterzeichnung oder bei der Hinterlegung seiner Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde einzelne oder mehrere Hoheitsgebiete bezeichnen, auf die diese Charta Anwendung findet.
Jeder Staat kann jederzeit danach durch eine an den Generalsekretär des Europarats gerichtete Erklärung die Anwendung dieser Charta auf jedes weitere in der Erklärung bezeichnete Hoheitsgebiet erstrecken. Die Charta tritt für dieses Hoheitsgebiet am ersten Tag des Monats in Kraft, der auf einen Zeitabschnitt von drei Monaten nach Eingang der Erklärung beim Generalsekretär folgt.
Jede nach den Absätzen 1 und 2 abgegebene Erklärung kann in bezug auf jedes darin bezeichnete Hoheitsgebiet durch eine an den Generalsekretär gerichtete Notifikation zurückgenommen werden. Die Rücknahme wird am ersten Tag des Monats wirksam, der auf einen Zeitabschnitt von sechs Monaten nach Eingang der Notifikation beim Generalsekretär folgt.

Artikel 17 - Kündigung

Jede Vertragspartei kann diese Charta nach einem Zeitabschnitt von fünf Jahren seit dem Tag, an dem die Charta für sie in Kraft getreten ist, jederzeit kündigen. Die Kündigung wird dem Generalsekretär des Europarats unter Einhaltung einer Frist von sechs Monaten notifiziert. Die Kündigung berührt nicht die Gültigkeit der Charta für die anderen Vertragsparteien, vorausgesetzt, dass deren Zahl vier nicht unterschreitet.
Jede Vertragspartei kann nach Maßgabe des Absatzes 1 jeden von ihr angenommenen Absatz des Teiles I der Charta kündigen, vorausgesetzt, dass Anzahl und Art der Absätze, durch die diese Vertragspartei gebunden ist, mit Artikel 12 Absatz 1 in übereinstimmung bleiben. Jede Vertragspartei, die nach Kündigung eines Absatzes den Bestimmungen des Artikels 12 Absatz 1 nicht mehr entspricht, wird so angesehen, als habe sie auch die Charta selbst gekündigt.

Artikel 18 - Notifikation

Der Generalsekretär des Europarats notifiziert den Mitgliedstaaten des Europarats:

jede Unterzeichnung;
jede Hinterlegung einer Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde;
jeden Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Charta nach Artikel 15;
jede nach Artikel 12 Absätze 2 und 3 eingegangene Notifikation;
jede nach Artikel 13 eingegangene Notifikation;
jede andere Handlung, Notifikation oder Mitteilung im Zusammenhang mit dieser Charta.

Zu Urkund dessen haben die hierzu gehörig befugten Unterzeichneten diese Charta unterschrieben.

Geschehen zu Straßburg am 15. Oktober 1985 in englischer und französischer Sprache, wobei jeder Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist, in einer Urschrift, die im Archiv des Europarats hinterlegt wird. Der Generalsekretär des Europarats übermittelt allen Mitgliedstaaten des Europarats beglaubigte Abschriften.

Literatur

Adolf Gasser, Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung. Verlag Bücherfreunde, Basel 1947. Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung kann als Umsetzung der in diesem Werk enthaltenen Grundsätze in völkerrechtliche Normen betrachtet werden.