Kommunaler Wohnungsbau

Kommunaler Wohnungsbau wird der Bau von Wohnungen durch die Kommunalverwaltung politischer Gemeinden genannt. Überwiegend greift die öffentliche Verwaltung einer Stadt, einer Gemeinde, eines Kreises oder eines Zweckverbandes mit Hilfe einer kommunalen Wohnungsgesellschaft in ihren Wohnungsmarkt ein. Ziele sind unter anderem die Förderung sozialen Wohnungsbaus, Erhöhung der Attraktivität, die Sicherung lokaler Beschäftigung, Stadtumbau, ein Gegensteuern bei Zersiedelung und die energetische Sanierung. Häufig kann die Kommune zusätzliche Einnahmen erzielen.

Hufeisensiedlung im Berliner Ortsteil Britz – Siedlung des sozialen Wohnungsbaus und seit 2008 UNESCO-Welterbe

Historische Vorbilder

Der älteste erhaltene Entwurf der Erlanger Neustadt, rot lavierte Federzeichnung (1686), Johann Moritz Richter zugeschrieben

In Deutschland können die als Planstädte der unter anderem in Potsdam und Erlangen errichteten barocken Stadterweiterungen als Vorläufer angesehen werden. Hier wurden im Auftrag des jeweiligen Königs bzw. Markgrafen Häuser geplant, gebaut und anschließend privatisiert. Nicht kommunal sind hingegen die 140 Wohnungen der Augsburger Fuggerei.

Direkter Vorläufer des kommunalen Wohnungsbaues ab 1918 war der Werkswohnungsbau, der mit Beginn der Industrialisierung ab 1840 notwendig wurde. Beispiele sind die Zechenkolonien aus 18. und 19. Jahrhundert im Ruhrgebiet oder die Siemensstadt von 1914 in Berlin.

Geschichte in Deutschland

Entstehung des Kommunalen Wohnungsbaus

Ab Mitte des 19. Jahrhunderts wurden in Deutschland etliche Baugesellschaften und Baugenossenschaften gegründet. Die Gemeinnützigkeitsbewegung wurde durch die Einführung der beschränkten Haftpflicht mit dem Genossenschaftsgesetz von 1889 gestärkt. 1899 gab es in Deutschland 384 gemeinnützige Wohnungsunternehmen, davon waren 289 Genossenschaften. Nach dem Ersten Weltkrieg wurden Kommunen im Wohnungsbau aktiv, da Kriegszerstörungen und Vertreibungen sowie schnelles Wachstum der Städte zu hohem Wohnungsbedarf führten. Die Kommunen versuchten die Wohnungsknappheit zunächst mit Gewalt zu lösen. Es wurden Zwangseinweisungen angedroht für den Fall, dass keine zusätzlichen Bewohner aufgenommen würden. Dies wurde jedoch nicht durchgesetzt. Am 1. April 1924 beschloss der Reichstag das Hauszinssteuergesetz. Alle Besitzer von vor 1921 erbauten Häusern mussten diese Abgabe bezahlen. Politisch wurde das damit begründet, dass der Hausgrundbesitz während der deutschen Inflation von 1914 bis 1923 nicht entwertet worden war und die Neubewertung der Haushypotheken nach dem Ende der Inflation einer Entschuldung gleichkam. Die Immobilienbesitzer legten die Abgaben auf die Mieter um, was zunächst zu einer erheblichen Verteuerung von Wohnraum führte. Das Geld aus der Abgabe wurde den Kommunen zweckgebunden zur Entschuldung und zum Wohnungsbau zur Verfügung gestellt. Insbesondere während der als „Hauszinssteuer-Ära“ bezeichneten Phase zwischen 1924 und 1931 trug die Steuer tatsächlich zur Wohnungsproduktion bei, da für den subventionierten Wohnungsbau durch Wohnungsbaugenossenschaften und andere gemeinnützige Wohnungsunternehmen aufgrund des Steueraufkommens deutlich weniger Kredite aufgenommen werden mussten. Der öffentlich geförderte Wohnungsbau überwog in dieser Zeit deutlich gegenüber der privat finanzierten Schaffung von Wohnraum; der Anteil der Hauszinssteuer an den staatlichen Investitionen in diesem Bereich betrug zwischen 1926 und 1930 etwa ein Drittel. Die Kommunen verfügten somit zu dieser Zeit über bessere finanzielle Möglichkeiten als private Bauherren oder Baugenossenschaften. Oft trat die Kommune selber als kommunale Baugesellschaft oder Mehrheitseigner einer Baugesellschaft auf.

Mit der Gemeinnützigkeitsverordnung wurde 1930 eine einheitliche Rechtsgrundlage für den kommunalen Wohnungsbau geschaffen. 1940 erhob das Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) selbst auferlegten Verpflichtungen der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen zur allgemeinen gesetzlichen Norm:

• Beschränkung der Tätigkeit auf Bau, Betreuung, Bewirtschaftung und Verkauf von Wohnungen sowie Trägerschaft von Maßnahmen für Städtebau und Sanierungen
• Beschränkung der Preise für wohnungswirtschaftlichen Leistungen auf die Deckung der Kosten und laufenden Aufwendungen
• Deckelung der jährlichen Gewinnbeteiligung für Genossenschaftsmitglieder, Eigentümer und Gesellschafter bei 4 % der eingezahlten Kapitaleinlage
• Verwendung nicht ausgezahlter Überschüsse für die gesetzlichen Unternehmensaufgaben
• Bindung des gesamten Vermögens an den gemeinnützigen Zweck (Baupflicht und Reinvestition)

Als Ausgleich für diese Verpflichtungen wurden die gemeinnützige Wohnungsunternehmen von Körperschafts-, Gewerbe-, Vermögens- und oft auch der Grunderwerbsteuer befreit.

Die neugebauten Wohnungen wurden von der Arbeiteraristokatie bis hin zur gutbürgerlichen Schichten (Vorarbeiter, Ingenieure, Politiker, Beamte usw.) bezogen. Hunderttausenden Vertriebene konnten von Notunterkünften in Eisenbahnwaggons und Holzhütten in die freiwerdenden Altbauten umziehen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es mit dem Lastenausgleichsgesetz ein der Hauszinssteuer nach dem Ersten Weltkrieg vergleichbares Instrumentarium zur Förderung des Wohnungsbaus.

Zur Reduzierung sozialer Missstände wurde sozialer Wohnungsbau in größerem Maßstab bis in die 1980er Jahre fortgesetzt. Danach wurde der Umfang reduziert. Mit Ablauf der Sozialbindung nach zumeist 15–20 Jahre blieben diese Wohnungen im Bestand der kommunalen Wohnungsunternehmen.

Privatisierung kommunaler Wohnungsunternehmen in Deutschland nach 1988

Anfang der 1980er Jahre schwand der politische und gesellschaftliche Konsens zum kommunalen Wohnungsbau. Die CDU-FDP-Regierung strebte Steuerentlastungen bei gleichzeitigem Subventionsabbau an. Bei ausschließlicher Betonung der Steuerbefreiung und außer Acht lassen der gesetzlichen Verpflichtungen wurde dem kommunalen Wohnungsbau Wettbewerbsverzerrung zu Gunsten der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen vorgeworfen. Selbst innerhalb des Dachverbandes gemeinnütziger Wohnungsunternehmen GGW sprach sich eine Minderheit von Unternehmern für eine Entlassung aus dem Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) aus. Durch die Neue-Heimat-Affäre 1982 verlor der Kommunale Wohnungsbau zusätzlich Ansehen und Rückhalt in Politik und Bevölkerung.

Am 3. August 1988 trat das Steuerreformgesetz 1990 in Kraft, in dem auch die Aufhebung des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes geregelt war. Etwa 1.800 gemeinnützige Wohnungsunternehmen wurden durch das neue Gesetz der Körperschafts-, Gewerbe- und Vermögensteuer unterworfen, aber auch von den gesetzlichen Bindungen befreit. Viele kommunale Wohnungsunternehmen wurden privatisiert. Der Rückzug der Kommunen aus dem Wohnungsbau ermöglichte nicht zuletzt das Entstehen großer Wohnungsunternehmen.

Einen Schub erhielt die Veräußerung von kommunalen Wohnungen durch die Steuerbefreiung der Erlöse aus dem Verkauf von Beteiligungen, die ab 2001 unter der SPD-Die Grünen-Bundesregierung beschlossen wurde. Trotz Warnungen von Experten wie dem damaligen Abteilungsleiter in der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Wolf Schulgen wurden zum Beispiel in Berlin tausende Wohnungen verkauft; Die Stadt Dresden verkaufte sogar seinen kompletten städtischen Bestand. Zudem begünstigten die steigende Verschuldung der Kommunen und der ausgeglichene und in Ostdeutschland durch Überangebote geprägte Wohnungsmarkt die Privatisierungsbestrebungen.

Aus den Finanztransaktionen entstanden den Kommunen jedoch fast ausschließlich nur ein kurzfristige Vorteile. Nur Berater, Banken und Lobbyisten konnten erhebliche Gewinne abschöpfen. Grund hierfür war, dass die Käufe weit überwiegend mit Fremdkapital finanziert wurden, dessen Schulden nicht vom Käufer getragen wurden, sondern bei den Wohnungsunternehmen verblieben. Die einmaligen Einnahmen der Kommunen waren meist nach wenigen Jahren aufgezehrt und die Wohnungen waren nicht mehr in ihrem Besitz. Die privaten Investoren veräußerten den Bestand meist nach kurzer Zeit weiter, ohne in Sanierung und Ausbau zu investieren.

Mitte der 2010er Jahre floss ein großer Teil der Wohnbauförderung in die Bildung von Wohneigentums statt in kommunale Unternehmen.

Herausforderungen Mitte der 2010er Jahre

In Deutschland zeigten sich Mitte der 2010er Jahre Nachteile der Privatisierung kommunaler Wohnungen. Bei gesunkenen Bauzinsen zog die Wohnungsnachfrage an. Mieter berichteten zudem von einer Verschlechterung der Mietwohnsituation. In der Folge wurde zum Beispiel in Dresden die Neugründung einer städtischen Wohnungsbaugesellschaft gefordert, während in Berlin 2016 sogar die Rekommunalisierung der ehemaligen GSW, also Rückabwicklung des Verkaufs, diskutiert wurde. In ostdeutschen Städten war Anfang der 2010er Jahre der Abriss kommunaler Wohnungen wegen Leerstands staatlich gefördert worden, jedoch war Mitte der 2010er Jahre die Nachfrage in Berlin, Jena, Potsdam, Leipzig und Rostock so groß, dass der Abriss gestoppt wurde. In anderen ostdeutschen Städten ging der Abriss jedoch weiter. Es wurde aber über den Erhalt leerstehender kommunaler Bauten als Reservequartiere nachgedacht. Die im Wohnungsbauprogramm der DDR entstandenen Plattenbauquartiere hatten durch eine Kombination aus Umbau und Abriss eine höhere Wohnqualität erhalten. Neben den Rekommunalisierungen des Berliner Senates wurden im Jahr 2020 im Berliner Bezirk Kreuzberg 169 Wohnungen in eine Genossenschaft überführt.

In Wien gab es keine Überlegungen, den kommunalen Wohnungsbestand zu privatisieren. Aber nach 2003 wurden keine kommunalen, sondern nur noch genossenschaftliche Bauten errichtet.

Beteiligungsmöglichkeiten der Mietenden

Die Berliner Mieter*gemeinschaft am Kottbusser Tor hatte nach Befragungen Defizite und den Wunsch nach mehr Beteiligungsmöglichkeiten der Bewohner auch im Kommunalen Wohnen festgestellt. Eine Studie untersuchte die Mitbestimmungsmöglichkeiten in Häusern und Siedlungen kommunaler Träger.

Beispiele für Kommunalen Wohnungsbau

Wien

Karl-Marx-Hof, Wien

Nach dem Ersten Weltkrieg war der Wohnungsbestand in Wien qualitativ schlecht und zugleich vergleichsweise teuer vermietet. Ab 1919 bis 1934 wurden darum mit entsprechenden Beschlüssen und Steuern 65.000 Wohnungen im Roten Wien gebaut. Im Zuge dessen entstand der Gemeindebau der Stadt Wien. Der Wohnungsbau geschah auch mit dem volkswirtschaftlichen Hintergrund der Inflationsvermeidung, da zu diesem Zeitpunkt die Überlebensfähigkeit Rest-Österreichs in Frage stand. 2016 war die Stadt Wien in Besitz von 220.000 Wohnungen, in denen ein Viertel der Bewohner Wiens lebte.

Berlin

Zwischen 1919 und 1933 wurden in Berlin 124.000 kommunale Wohnungen geschaffen. Es entstanden mehrere Kommunale Wohnungsbaugesellschaften, darunter 1924 die Degewo. Ein Beispiel für den kommunalen Wohnungsbau aus dieser Zeit ist die zwischen 1929 und 1930 entstandene Hufeisensiedlung mit 1963 Wohnungen.

Nach der Wiedervereinigung wurden Forderung zur Privatisierung öffentlicher Wohnungsbestände lauter. Erste Verkäufe fanden auf Grund des Altschuldenhilfe-Gesetz statt, dass ostdeutsche Kommunen zum Verkauf von 15 % ihrer Wohnungsbestände verpflichtete. In Berlin betraf dies unter anderem das Kosmos-Viertel. Im Jahr 1994 wurde diese Verpflichtung auch auf Wohnungsbestände in West-Berlin angewendet. Parallel wurden die Wohnungsunternehmen verpflichtet zur Haushaltskonsolidierung beizutragen. Hierfür mussten sie Mindestrenditen erwirtschaften, Sonderdividenden ausschütten und Erlöse durch gegenseitige Aufkäufe, sogenannte In-Sich-Geschäfte, schaffen. Im Jahr 1998 wurde mit der Gehag das erst komplette kommunale Wohnungsunternehmen verkauft, wobei das Land Berlin eine Sperr-Minorität behielt. Weitere Verkaufspläne gab es für die GSW, die letztlich 2002 an ein Finanzinvestoren Konsortium erkauft wurde. Durch die Verkäufe war der Bestand landeseigener Wohnungen von fast 500.000 auf unter 300.000 Wohnungen gefallen. Erst in 2010er Jahren begann der kommunale Wohnungsbestand wieder zu steigen. Ende 2018 verfügte das Land Berlin mit seinen 6 Wohnungsbaugesellschaften über einen Bestand von ca. 306.900 Wohnungen.

Hamburg

Grindelhochhäuser der SAGA in Hamburg

In Hamburg lebte 2016 rund ein Sechstel der Bevölkerung in den 130.000 Wohnungen des kommunalen Wohnungsunternehmens SAGA Unternehmensgruppe.

Dresden

In Dresden wurden 2006 die restlichen 48.000 von ursprünglich 168.000 Wohnungen des kommunalen Wohnungsunternehmens privatisiert. 2016 wurden Forderungen laut, ein neues kommunales Wohnbauunternehmen zu gründen. 2017 wurde die „Wohnen in Dresden GmbH & Co. KG“ (WiD) gegründet. 2019 werden die ersten Wohnungen fertiggestellt. Auf der eine Seite verteidigen damalige Entscheider den Verkauf der Wohnungen, da dies zur Entschuldung der Stadtkasse führte, auf der anderen Seite versucht die WID schnellstmöglich einen belastbaren Wohnungsbestand aufzubauen.

Hannover

Die 1927 gegründete Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover (GBH) hatte 2015 13.000 Wohnungen im Bestand, als die Frage gestellt wurde, ob erzielte Rücklagen den Mietern oder der Stadtkasse zugutekommen sollten.

Weitere Beispiele

Hellerhofsiedlung, Frankfurt am Main

Frankfurt am Main: 1890 wurde das kommunale Wohnungsunternehmen ABG gegründet. 2016 wohnte in ihren 51.000 Wohnungen rund ein Viertel der Frankfurter. Ein Beispiel für kommunale Wohnbauprojekte ist die zwischen 1929 und 1931 errichtete Hellerhofsiedlung mit 1.200 Wohnungen.

München: Die GEWOFAG war 1927 gegründet worden und war 2016 im Besitz von 37.000 Wohnungen, von den 12.600 gefördert wurden.

Kiel: 18 Jahre nach Verkauf der Kieler Wohnungsbau Gesellschaft (KWG) soll 2018 eine neue Kieler Wohnungsbau Gesellschaft (KiWoGe) gegründet werden, um wieder Einfluss auf den Wohnungsmarkt nehmen zu können.

Nürnberg: Die 1918 gegründete Wohnungsbaugesellschaft der Stadt Nürnberg (wbg) hatte zwischen 1928 und 1932 1.500 Wohnungen gebaut. Zum 100-jährigen Jubiläum 2018 hatte sie fast 18.000 Wohnungen im Bestand.

Braunschweig: Die städtische Nibelungen-Wohnbau schuf nach 1945 insgesamt 7000 Wohnungen. In den Jahren 2005 und 2006 wurden rund 1000 Wohnungen privatisiert. Ab 2016 wurde der Wohnungsbestand aber durch Neubauten wieder erhöht.

Wittenberge: Zwischen 1912 und 1921, damit vor allen anderen Kommunen, wurden durch Stadtbaurat Bruns 135 Wohnungen im heutigen „Elbkarree“ fertiggestellt. Heute verwaltet die WGW 2.700 (von ursprünglich 4.100) Wohnungen und zeigt, dass kommunaler Wohnungsbau auch in schwierigen Märkten möglich ist. Zudem übernimmt die wgw die Sicherung von Gebäuden im Sinne des Schweinfurter Modells

Ulm: Die Ulmer Wohnungs- und Siedlungsgesellschaft bietet aktuell 7000 Wohnungen für die rund 120.000 Einwohner an und kann dies durch vorausschauendes Grundstücksmanagement weiter erhöhen.

Wolfsburg (Planstadt): Ausgehend vom Steimker Berg im Jahr 1938 hat die Neuland heute 12.000 Wohnungen (Stand 2016).

Überkommunaler Wohnungsbau

Sonderfall „Neue Heimat“: Ausgehend von der gewerkschaftseigenen Hamburger Baugesellschaft GKB von 1926, wuchs diese auch innerhalb der DAF (Deutsche Arbeitsfront), wurde in den 1950er Jahren dem DGB zugeschlagen und expandierte bundesweit. Nach kriminellem Missmanagement und einem Schuldenberg von 16 Mrd. DM wurde diese zwischen 1986 und 1990 abgewickelt, wobei teilweise Kommunen diese Wohnungen (zwischenzeitlich) übernahmen.

Nassauische Heimstätte: Im Jahre 1922 als preussische Wohnfürsorge gegründet hat diese heute 63.000 Wohnungen in Hessen und Thüringen. Mehrheitlich landeseigen.

GBW Gruppe: Als Bayrischer Bauträger 1936 gegründet mit zuletzt 33.000 Wohnungen. Die GBW wurde 2012 privatisiert, um Schulden aus der Rettung der LBBayern aus der Finanzkrise zu begleichen (Forderung der EU). Derzeit Diskussion, ob dies tatsächlich die einzige Lösung war.

Zur aktuellen Situation (Stand 2016)

Ab Anfang 2016 wurden Wohnungsbau und kommunaler Wohnungsbau wieder verstärkt staatlich gefördert. Insbesondere sollte die Situation für Studenten, Geringverdiener und Flüchtlinge verbessert werden. Ein „Bündnis für bezahlbares Wohnen“ aus Bund, Ländern, Kommunen, Wohnungs- und Bauwirtschaft, Deutschem Mieterbund, Gewerkschaften sowie weitere Akteuren verfolgten das Ziel, günstigen Wohnraum in den Groß- und Universitätsstädten sowie den stadtnahen Landkreisen zu schaffen.

2009 waren die Kommunen weit überwiegend alleiniger Inhaber eines Wohnungsunternehmens. Weit über ein Drittel der Kommunen war an Wohnungsunternehmen beteiligt. Fast Dreiviertel der Kommunen waren unmittelbare Eigentümer von Wohnungen. Dies machte aber weniger als 5 % des Bestandes aus. Von 1.400 befragten Kommunen hielten 445 direkte Beteiligungen an Wohnungsunternehmen. Davon erzielten 2005 bis 2007 64 % Gewinne, 8 % hatten eine ausgeglichene Bilanz und 28 % brachten Verluste.

Wirtschaftlicher Situation der Wohnungsunternehmen von 445 direkt beteiligten Kommunen 2009 nach Ländergruppe

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Marktanteil kommunaler Wohnungen am Gesamtbestand der Wohnungen (1.400 Kommunen, 2009)

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Ende 2015 wurden in Deutschland fast 2,5 Millionen Wohnungen von Kommunalen Wohnungsunternehmen verwaltet.

Anzahl Wohnungsunternehmen in Deutschland am 31.12.2015

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Wohnungsbestand Wohnungsunternehmen in Deutschland am 31.12.2015

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