Politisches System der Europäischen Union
Die politischen Grundlagen der Europäischen Union heben sich von denen einzelstaatlicher politischer Systeme deutlich ab. Als supranationaler Zusammenschluss souveräner Staaten auf regionaler Ebene stellt die Europäische Union in politischer Hinsicht eine universalgeschichtliche Neuerung eigener Prägung dar.
Bereits in der Entstehungsphase des europäischen Einigungsprojekts nach dem Zweiten Weltkrieg waren die bis heute fortwirkenden konzeptionellen Unterschiede angelegt, deren einer Pol auf eine bundesstaatliche Ordnung zielt (die Vereinigten Staaten von Europa im Sinne Churchills), während der andere auf einen mehr oder minder losen Staatenbund hinausläuft (Europa der Vaterländer im Sinne de Gaulles). In diesem Spannungsfeld von Zielvorstellungen hat sich auf der Grundlage von Europäischen Verträgen zwischen den zum jeweiligen Zeitpunkt zugehörigen Mitgliedsstaaten das derzeit bestehende Institutionengefüge herausgebildet.
Im Zuge vorgesehener Erweiterungen der EU um neue Mitgliedsstaaten sowie im Rahmen der vorläufig noch nicht ratifizierten EU-Verfassung unterliegen die nachfolgend aufgeführten EU-Organe weiteren Modifikationen, die auf eine Bewahrung und Verbesserung der politischen Handlungsfähigkeit der Union gerichtet sind. Außerdem geht es um den Ausbau demokratischer Strukturen gemäß den Prinzipien der Gewaltenteilung, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in Fragen der EU-Gesetzgebung.
Entwicklungslinien der Kompetenzverteilung in den EU-Institutionen
Als nachhaltig prägend für die politischen Merkmale des europäischen Einigungsprozesses hat sich erwiesen, dass es die Regierungen der ursprünglich 6 Gründungsmitglieder waren, die ihn initiiert und – gemeinsam mit den Regierungen der nach und nach beigetretenen Mitgliedsstaaten – hauptsächlich gestaltet haben. Sie waren und sind es, die entweder auf der Ebene der Regierungschefs (heutzutage im Europäischen Rat ) oder als für die Materie zuständige Fachminister (nunmehr als Rat der Europäischen Union bezeichnet) die Weichen für alle wichtigen politischen Entscheidungen der Gemeinschaft stellen. Dazu gehören sowohl Gegenstände der EU-Gesetzgebung als Festlegungen über die finanzielle Ausstattung der Gemeinschaft und Beiträge der Mitgliedsstaaten, über die Verteilung der Haushaltsmittel und über regionale Fördermaßnahmen. Auch die Zusammensetzung der Europäischen Kommission und die Benennung ihres Präsidenten wird von der Initiative der Regierungschefs der Mitgliedsstaaten bestimmt.
Diese Konzentration politischer Macht ist zwar durch eine sukzessive Aufwertung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments und durch die unabhängige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zunehmend weniger ausgeprägt als in den Anfängen der Gemeinschaft. Gleichwohl bleibt das Europäische Parlament in seinen Kompetenzen noch immer deutlich hinter denen einzelstaatlicher Volksvertretungen zurück. Damit ist das Prinzip der Gewaltenteilung auf EU-Ebene nur in abgeschwächter Form verwirklicht. Diese Tatsache speist bis heute kritische Stimmen, die dem Institutionengefüge der EU eine hinreichende demokratische Legitimation absprechen.
Befürworter des bisherigen Werdegangs der EU weisen darauf hin, dass die Regierungen der Mitgliedsstaaten aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen sind, die Gemeinschaft also mittelbar durchaus auf demokratischen Grundlagen basiert. Der noch immer merkliche relative politische Kompetenzmangel des Europäischen Parlaments korrespondiere mit dem Umstand, dass ein europäischer demos – im Gegensatz zu den Staatsvölkern der Mitgliedsstaaten - als historisch, kulturell und politisch geeinter Volksverband einstweilen nicht existiert. In dem Maße, wie die im Vertrag von Maastricht geschaffene Unionsbürgerschaft als identitätsstiftendes supranationales Band zur Wirkung gelangt, könnte auch der Einfluss des Europäischen Parlaments als Vertretungsorgan der EU-Bürger weiter zunehmen.
Gesetzgebungskompetenzen der Europäischen Union
Die Europäische Union entspricht hinsichtlich der Verteilung der Kompetenzen zwischen der Union und ihren Mitgliedsstaaten weder einer Konföderation, also einem losen Bund souveräner Staaten, noch einer Föderation, also einem Bundesstaat. In einigen Politikfelden wie Außen- und Sicherheitspolitik oder Inneres und Justiz agieren die Mitgliedsländer der Union intergovernmental, das heißt, sie treffen als souveräne Staaten gemeinsame Entscheidungen. In anderen Bereichen wie in der Binnenmarkt- oder Zollpolitik haben die Staaten der Union die teilweise oder vollständige Zuständigkeit für die Gesetzgebung übertragen, so dass die EU in diesen Bereichen als supranationale Institution handelt. Die Europäische Union ist jedoch kein originäres Völkerrechtssubjekt, da sie ihre Rechtsordnung nicht selbst gestalten kann, sondern ein sogenanntes derivatives Völkerrechtssubjekt, dessen Kompetenzen sich aus der Übertragung von Souveränitätsrechten durch ihre Mitglieder ergeben. Die sogenannte Kompetenzkompetenz zur Gestaltung der Rechtsordnung und der Zuständigkeiten der Union liegt also bei den Mitgliedsländern. Das Bundesverfassungsgericht hat aufgrund dieser besonderen Stellung der Europäischen Union in einem Urteil aus dem Jahr 1993 den Begriff Staatenverbund zur staatsrechtlichen Charakterisierung der EU geprägt.
Bei den gesetzgeberischen Kompetenzen der Europäischen Union wird in Bezug auf die verschiedenen Politikfelder differenziert zwischen ausschließlichen, geteilten und unterstützenden Zuständigkeiten. Handelspolitik und Zollunion unterliegen beispielsweise der ausschließlichen Gesetzgebung durch die EU. Für die Bereiche Binnenmarkt, Landwirtschaft, Energie, Verkehr, Umwelt und Verbraucherschutz gilt die geteilte Zuständigkeit. Die einzelnen Mitgliedstaaten können in diesen Bereichen nationale Gesetze erlassen, wenn die Union nicht gesetzgeberisch tätig wird. In allen anderen Politikfeldern verbleibt die alleinige Zuständigkeit bei den Mitgliedsländern. Darüber hinaus können weitere Kompetenzen nur von den EU-Mitgliedern an die Union übertragen werden. Diese kann also nicht gegen den Willen ihrer Mitglieder weitere Kompetenzen übernehmen.
Die Vielzahl, Detailliertheit und mangelnde Überschaubarkeit der von den Unionsorganen in Kraft gesetzten Binnenmarktnormen und Einzelvorschriften – aus Sicht der Betroffenen ohne die erforderliche Rücksicht auf spezifische Traditionen, regionale Bräuche und Umsetzungsprobleme vor Ort – haben die „Brüsseler Bürokraten“ bei nicht wenigen EU-Bürgern in Verruf gebracht und zu Gegnern weiterer Integrationsschritte gemacht. Die unterdessen verbreitete EU-Skepsis hat darin eine ihrer Ursachen.
Diese unerwünschte Entwicklung hat die EU-Verantwortlichen dazu gebracht, die Zentralisierungstendenzen in der Gesetzgebung durch zwei vorbeugende Grundsätze aufzuheben bzw. abzuschwächen. Das mit dem Vertrag von Maastricht in die EU-Politik eingeführte Prinzip der Subsidiarität besagt, dass politische Entscheidungen auf die niedrigste mögliche Ebene verlagert werden sollen, aus Sicht der EU also nach Möglichkeit auf die nationalen, regionalen bzw. lokalen politischen Beschlussorgane der EU-Mitgliedsländer. Die Europäische Union wird also gemäß diesem Prinzip nur unterstützend tätig, wenn untere Entscheidungsebenen nicht in der Lage sind, Probleme selbstständig in angemessener Form zu lösen.
Der zweite Grundsatz ist das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Nach diesem Prinzip muss eine Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen sein, um den beabsichtigten Zweck zu erreichen. Dazu ist es zunächst erforderlich, den Zweck einer Maßnahme genau zu definieren. Eine Maßnahme ist dann geeignet, diesen Zweck zu erreichen, wenn sie seine Realisierung bewirkt oder befördert. Sie ist erforderlich, wenn kein anderes Mittel zur Verfügung steht, das genauso oder besser geeignet ist und zugleich die von dieser Maßnahme Betroffenen weniger belastet als andere zur Verfügung stehende Mittel. Eine Maßnahme ist angemessen im Sinne des Prinzips der Verhältnismäßigkeit, wenn nach offener Abwägung aller Vor- und Nachteile der Maßnahme die Nachteile im Verhältnis zu den Vorteilen nicht überwiegen.
Der Europäische Rat und der Präsident des Europäischen Rates
Hauptartikel: Europäischer Rat
Der Europäische Rat zählt nicht zu den fünf Hauptorganen der EU, hat aber innerhalb der EU eine herausragende Stellung. Er setzt sich gegenwärtig aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer, deren Außenministern sowie dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen, wobei die Außenminister und der Kommissionspräsident nur beratende Funktion haben. Der Europäische Rat hat innerhalb des politischen Systems der EU die Richtlinienkompetenz, das heißt, er legt Leitlinien und Ziele der EU-Politik fest. Der Rat ist jedoch nicht direkt am Gesetzgebungsverfahren der EU beteiligt. Die Ratspräsidentschaft rotiert momentan halbjährlich zwischen den EU-Mitgliedsländern.
Für die Zukunft ist durch die Europäische Verfassung geplant, dass der Rat einen für 2,5 Jahre amtierenden Ratspräsidenten sowie einen EU-Außenminister wählt. Hinsichtlich seiner Zusammensetzung besteht der Rat dann aus den Staats- und Regierungschefs der EU-Länder, dem Ratspräsidenten, dem Kommissionspräsidenten und in beratender Funktion dem EU-Außenminister. Der Ratspräsident und der Außenminister der Union sollen dabei die EU nach außen repräsentieren.
Für den Europäischen Rat gibt es im politischen System Deutschlands und der Vereinigten Staaten von Amerika keine direkt vergleichbaren Institutionen. Im Bezug auf seine Aufgaben und Befugnisse stellen der Ratspräsident und der Rat das kollektive Oberhaupt der EU dar, sind also bedingt mit dem Bundespräsidenten und dem Bundespräsidialamt vergleichbar.
Die Europäische Kommission (EU-Kommission)
Hauptartikel: Europäische Kommission
Die Europäische Kommission ist die Exekutive, also das ausführende Organ der Union. Sie schlägt Gesetze vor (Initiativrecht) und kontrolliert deren Einhaltung. Die Mitglieder der EU-Kommission (Kommissare), die jeweils einem bestimmten Ressort vorstehen, werden von den Mitgliedsländern nominiert und durch das Europäische Parlament bestätigt. Momentan stellt jedes Mitgliedsland einen Kommissar.
Die Zahl der Kommissare soll in der Zukunft auf Zweidrittel der Zahl der EU-Mitglieder reduziert werden. Die Zuordnung der Kommissarsposten zu den Ländern rotiert dann regelmäßig. Der Kommissionspräsident wird dann vom Europäischen Rat vorgeschlagen und die EU-Kommission vom Europäischen Parlament für fünf Jahre gewählt. Sie kann dann auch vom Parlament durch ein Misstrauensvotum abgewählt werden.
Die EU-Kommission entspricht somit in ihrer Funktion der Regierung der EG. Die im politischen System Deutschlands vergleichbare Institution ist also die Bundesregierung bzw. im politischen System der USA die Bundesregierung, die Rolle des Kommissionspräsidenten entspricht in etwa der des Bundeskanzlers. Ein Vergleich mit dem Präsident der Vereinigten Staaten ist nur sehr eingeschränkt möglich, da dieser im wesentlichen die Machtbefugnisse eines Staatsoberhauptes und eines Regierungschefs in einer Person vereint.
Der Rat der Europäischen Union (Ministerrat)
Hauptartikel: Rat der Europäischen Union
Der Rat der Europäischen Union ist eines von zwei beschließenden Organen der Union. Er ist also Teil der Legislative, die in ihrer Zusammensetzung einem Zweikammersystem entspricht. Er repräsentiert innerhalb der Legislative die Mitgliedsländer und setzt sich je nach Politikfeld aus den jeweiligen Fachministern der nationalen Regierungen zusammen. Der Ministerrat beschließt zusammen mit dem Europäischen Parlament Gesetze. Momentan ist dafür je nach Politikfeld entweder eine einstimmige Entscheidung oder eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat notwendig. Dabei ist nicht jedem Land eine Stimme zugeordnet. Vielmehr sind die Stimmen nach dem Vertrag von Nizza gewichtet. Dabei besitzen größere Länder zwar grundsätzlich mehr Stimmen als kleinere Länder, eine zur Einwohnerzahl proportionale Stimmenverteilung besteht jedoch nicht. Vielmehr sind die kleineren Länder im Vergleich zu den größeren überrepräsentiert.
Zukünftig sollen die meisten Abstimmungen im Ministerrat mit einer sogenannten doppelten Mehrheit erfolgen. Die Zahl der Politikfelder, für die eine einstimmige Entscheidung notwendig ist, soll deutlich reduziert werden. Doppelte Mehrheit bedeutet dabei, dass mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten zustimmen müssen, die darüber hinaus mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren.
Der Ministerrat ist also innerhalb der Zweikammer-Legislative der EU das „Oberhaus“. Das am ehesten vergleichbare Organ im politischen System Deutschlands ist der Bundesrat, in den USA der Senat.
Das Europäische Parlament
Hauptartikel: Europäisches Parlament
Das Europäische Parlament ist der zweite Teil der Legislative der Union. Es wird alle fünf Jahre direkt von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählt und repräsentiert damit innerhalb der Legislative die Bevölkerung. Das Europäische Parlament enthält zur Zeit 732 Abgeordnete. Die Zahl der Abgeordneten pro Land richtet sich grundsätzlich nach der Bevölkerungszahl. Kleinere Länder sind aber überproportional vertreten, um auch diesen Ländern eine angemessene Repräsentation ihrer nationalen Parteienlandschaft zu ermöglichen.
Ab der nächsten Europawahl im Jahr 2009 steigt die Zahl der Abgeordneten durch die Neuaufnahme Bulgariens und Rumäniens in die EU im Jahr 2007 oder 2008 auf maximal 750. Die Gesetzgebungskompetenz des Europäischen Parlaments soll zukünftig im Verhältnis zum Ministerrat deutlich ausgeweitet werden.
In der Zweikammer-Legislative der Europäischen Union entspricht das Europäische Parlament damit dem „Unterhaus“. Die vergleichbare Institution in Deutschland ist der Bundestag, in den Vereinigten Staaten das Repräsentantenhaus.
Der Europäische Gerichtshof
Hauptartikel: Europäischer Gerichtshof
Der Europäische Gerichtshof ist das oberste Gericht und damit die Judikative, also das kontrollierende Organ, der Union. Neben dem eigentlichen Europäischen Gerichtshof existiert noch das ihm vorgeschaltete Europäische Gericht erster Instanz. Der Europäische Gerichtshof entscheidet hauptsächlich über Klagen der Kommission gegen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Nichtumsetzung bzw. Nichteinhaltung von Beschlüssen und über Klagen der Mitgliedstaaten gegen die Kommission hinsichtlich der Überschreitung ihrer Kompetenzen. Darüber hinaus beantwortet er Anfragen von nationalen Gerichten bezüglich der Auslegung von EU-Recht.
Das Europäische Gericht erster Instanz ist für direkte Klagen von natürlichen und juristischen Personen zuständig und entlastet somit den Europäischen Gerichtshof von solchen Klagen. Diese können erst nach einer Entscheidung durch das Europäische Gericht erster Instanz an den Europäischen Gerichtshof weitergeleitet werden. Beide Instanzen bestehen aus je einem Richter pro Mitgliedstaat. Diese werden von den Regierungen ihrer Länder für die Dauer von sechs Jahren gewählt. Alle drei Jahre erfolgt eine teilweise Neubesetzung beider Instanzen.
Der Europäische Rechnungshof
Hauptartikel: Europäischer Rechnungshof
Der Europäische Rechnungshof enthält ein Mitglied aus jedem EU-Land und wird vom Ministerrat für sechs Jahre gewählt. Er kontrolliert den Haushalt der Union, also ihre Einnahmen und Ausgaben. Der Europäische Rechnungshof hat keine direkten Rechtsbefugnisse, sondern leitet seine Feststellungen direkt an die anderen Institutionen der Union weiter.
Der Europäische Rechnungshof entspricht in seiner Funktion somit dem Bundesrechnungshof in Deutschland bzw. dem General Accountability Office in den USA.
Literatur
- Jürgen Hartmann: Das politische System der Europäischen Union. Eine Einführung. Campus Fachbuch Verlag, Frankfurt am Main/ New York 2001, ISBN 3-59-336737-8
- Dietmar Herz: Die Europäische Union. Verlag CHBeck, München 2002, ISBN 3-40-644759-7
- Nicole Schley, Sabine Busse, Sebastian J. Brökelmann: Knaurs Handbuch Europa. Verlagsgruppe Droemer Knaur GmbH & Co. KG, München 2004, ISBN 3-42-677731-2
- Frank R. Pfetsch, Timm Beichelt: Die Europäische Union. Eine Einführung. Geschichte, Institutionen, Prozesse. 2. Auflage. Uni-Taschenbücher GmbH, Stuttgart 2005, ISBN 3-82-521987-9
- Simon Hix: The Political System of the European Union. Palgrave MacMillan, ISBN 0-33-396182-X
Weblinks
- Europa - The European Union On-Line Offizielle Seite der Europäischen Union
- EUROPA - Die EU im Überblick - Europäische Verträge Überblick über das derzeitige Vertragswerk der Europäischen Union
- Seite zu europäischer Integration
- EUROPA - Verfassung - Vertrag über eine Verfassung für Europa Vollständiger Text der Europäischen Verfassung