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Asylpolitik der Europäischen Union

Überblick über die Asylpolitik der Europäischen Union
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Die Asylpolitik in der EU besteht in dem Versuch, eine einheitliche Asyl- und Flüchtlingspolitik in der Europäischen Union zu verwirklichen.

Asylanträge in Europa 2013 pro Mio. Einwohner

Begriff

Unter Asyl (das Wort stammt vom griech. σῦλος sylos ‚Heim oder Herkunft) versteht man das vorübergehende Gewähren von Schutz, sowie existenzieller Grundsicherung für politisch Verfolgte, die aufgrund ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer politischen Gruppe oder Meinung flüchten müssen. Nach europäischem Recht wird Asyl des Weiteren auch Personen gewährt, die auf Grund von Bürgerkriegen oder einer anderen Gefahr für ihre körperliche Unversehrtheit (subsidiärer Schutz) vorerst nicht in ihr Heimatland zurückkehren können.

Geschichte der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik

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EU-Migrationskommissar Dimitris Avramopoulos

Die Wurzeln der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik stammen aus der Zeit der Römischen Verträge von 1957, auch wenn die Entwicklung anfangs nicht vorgesehen war. Der Prozess der Entwicklung eines europäischen Binnenmarktes lief einher mit der ansatzweisen Vereinheitlichung der Asylpolitik. Dabei wurden besonders große Fortschritte in den 1980er Jahren durch eine immer enger werdende polizeiliche Zusammenarbeit und letztlich durch das Schengener Abkommen von 1985 sowie durch die Europäische Akte von 1986 erzielt, da die Sicherheitsrisiken, die durch die Öffnung des Binnenmarktes entstanden, nur durch eine einheitlichere Politik kompensiert werden konnten. Der Maastrichter Vertrag 1992 wird als großer Fortschritt in Bezug auf die Asyl- und Flüchtlingspolitik gehandelt, da diese hier erstmals als „Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse“ gehandelt werden. Da Entscheidungen in diesem Themenfeld einstimmig getroffen werden mussten, blieb die Entscheidungshoheit aber weiterhin bei den Mitgliedsstaaten. Diese mussten sie aber 1997 im Zuge des Amsterdamer Vertrages an die EU abtreten, da die Flüchtlings- und Asylpolitik von der dritten, intergouvernemental ausgerichteten, in die supranationale erste Säule transferiert wurden. Kritisch ist jedoch zu vermerken, dass durch die „stay in/opt out“-Regelung Mitgliedsstaaten die Möglichkeit gegeben wurde, die Änderungen nur teilweise (Irland, Großbritannien) oder überhaupt nicht (Dänemark) umzusetzen. Seit Anfang des 21. Jahrhunderts bemühen sich die Mitgliedsstaaten noch intensiver um eine Vergemeinschaftung der Asylpolitik, weshalb im Haager Programm 2004 ein zweistufiger Plan entworfen wurde, diese EU-weit zu harmonisieren.

In der ersten Phase, die seit 2006 als abgeschlossen gilt, wurde mit Hilfe von vier Rechtsinstrumenten die Grundlage für eine Vereinheitlichung geschaffen:

  • Die Dublin-Verordnung, nach der ein Asylsuchender in dem Mitgliedsstaat, den er zuerst betreten hat, seinen Asylantrag stellen muss.
  • Die Asylaufnahmerichtlinie, die Mindeststandards in Aufnahme und Versorgung der Asylbewerber vorgeben soll.
  • Die Qualifikationsrichtlinie soll dafür sorgen, dass auch Flüchtlingen (subsidiärer) Schutz geboten wird, die nach der Genfer Flüchtlingskonvention kein Anrecht auf Asyl hätten, aber auf Basis der Europäischen Menschenrechtskonvention dennoch nicht in ihr Land zurückgeschickt werden können (s. o. „subsidiärer Schutz“). Dieser Schutz basiert auf dem völkerrechtlichen Grundsatz des "non-refoulement", der nach Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention und Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtsorganisation besagt, dass man Flüchtlinge nicht dorthin abschieben darf, wo ihnen Gefahr auf Leib und Leben drohen.
  • Die erste Asylverfahrensrichtlinie 2005/85/EG stellte Mindestnormen für Asylsuchende auf, beispielsweise eine Verfahrensgarantie.

Die zweite Phase sieht als Schwerpunkt besonders eine Lastenteilung innerhalb der EU, sowie eine engere Zusammenarbeit mit Drittstaaten vor, um Push-Faktoren einzudämmen.

  • Die Neufassung der Asylverfahrensrichtlinie, Richtlinie 2013/32/EU, führt gemeinsame Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes ein.

Das Ziel eines EU-weiten Asylsystems

Nach der Festlegung der rechtlichen Rahmenbedingungen zu einer gemeinsamen EU-Asylpolitik im Amsterdamer Vertrag von 1999 beschlossen die europäischen Staats- und Regierungschefs das Tampere-Programm im finnischen Tampere. Dieses sollte die bisherige Asyl- und Flüchtlingspolitik durch ein kollektives Asylsystem und durch eine vergemeinschaftete Migrationspolitik untermauern und infolgedessen die EU zu einem "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" entwickeln. Dem liegt die Idee zugrunde, einen einheitlichen Schutzraums, in dem alle Flüchtlinge gleich behandelt werden und jeder Mitgliedsstaat das gleiche Schutzniveau erfüllt, zu verwirklichen. Konkret bedeutet das, dass jeder Mitgliedsstaat nach Abschluss der ersten Phase des Programms rechtliche Mindeststandards, besonders alle Regelungen der Genfer Flüchtlingskonvention und das Prinzip der Nichtzurückweisung, verankert hat. Mit dem Beschluss des Haager Programms 2004 wurden diese Richtlinien weitgehend bekräftigt. Jedoch war der Einfluss der Terroranschläge am 11. September 2001 unverkennbar, wie man an den Sicherheitserwägungen in Bezug auf illegale Einwanderer und den Schutz der Außengrenzen der EU sieht. Im Haager Programm wurde aber auch die Signifikanz der Europäischen Menschenrechtskonvention, der Charta der Grundrechte und der Genfer Flüchtlingskonvention unterstrichen. In der zweiten Phase – nach Bewertung der Rechtsakte der 1. Phase – des Haager Programms sollten die Schutzstandards EU-weit erhöht werden. Außerdem sollte ein sogenannter Lastenausgleich eingeführt werden. Das Grünbuch der EU-Kommission vom 6. Juni 2007[1] und ihr Strategiepapier vom 17. Juni 2008 verstärkten noch einmal den gesamteuropäischen Ansatz einer gemeinsamen Asyl- und Flüchtlingspolitik. Die Kommission verdeutlichte den Willen, den Flüchtlingen ein faires Verfahren in jedem Mitgliedsstaat der EU zu garantieren. Dies sollte eine unverhältnismäßige Verteilung in den EU-Ländern und Sekundärbewegungen verhindern. Bis 2012 sollte ein genormtes Asylverfahren und ein einheitlicher Rechtsstatus für Flüchtlinge sowie für Begünstigte des subsidiären Schutzes realisiert werden.

Die Nachfolge des Haager Programms stellt das Stockholmer Programm für die Jahre 2010 bis 2014.

Eurosur und Frontex

Eurosur ist ein Grenzüberwachungssystem der Europäischen Union, das seit Dezember 2013 aktiv ist. Die Grenzüberwachungssysteme der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sollen zusammengeführt werden, um Informationen auszutauschen. Die zwei Hauptziele sind die Verhinderung von grenzüberschreitenden Kriminalitäten und die Flüchtlingshilfe in Seenot. Für die Überwachung ist die Agentur Frontex zuständig, dessen Hauptsitz in Warschau ist. FRONTEX ist für die Koordinierung von Grenzschutzsystemen zuständig sowie für die sechs Bereiche: Ausbildung von Grenzschutzbeamten, Risiko-Analyse der Grenzübergänge, Technologische Unterstützung, Koordinierung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke, Unterstützung bei Abschiebungen, Informationsaustausch zwischen den nationalen Grenzpolizei-Einheiten. EUROSUR sowie FRONTEX wurden 2013 von der Europäischen Union eingeführt.

Kritik

Die Asyl- und Flüchtlingspolitik steht oft seitens zahlreicher Menschenrechtsorganisationen und Institutionen in der Kritik, da sich nicht der Schutz von, sondern der Schutz vor Flüchtlingen im Fokus der Entwicklung befinde.

So hat sich der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen mehrfach besorgt über den Umgang europäischer Staaten mit Flüchtlingen und Migranten geäußert und Konferenzen zu diesem Thema angeregt.[2] [3] [4] Die Menschenrechtsorganisation Pro Asyl forderte gemeinsam mit anderen Organisationen (Amnesty international, AWO, Caritas und weiteren) im Juli 2009 eine „grundlegende Wende der EU-Flüchtlingspolitik“.[5] Amnesty international berichtete mehrfach in seiner Zeitschrift „Amnesty Journal“ über die Situation von Flüchtlingen im Mittelmeerraum (vgl. auch Illegale Einwanderung über das Mittelmeer in die EU).[6] Human Rights Watch schließlich veröffentlichte im September 2009 einen Bericht über den Umgang mit Flüchtlingen, Asylsuchenden und Migranten in Libyen.[7]

Kritisiert wird unter anderem die Politik einzelner Mitgliedstaaten, mittels Verträgen zu Drittstaaten die Zahl der ankommenden Flüchtlinge zu senken. Diese würden oftmals schon auf See abgefangen und somit ein Antrag auf Asyl unmöglich gemacht. So sank die Zahl der Asylanträge von 1992 bis 2007 um 460.000 auf 220.000. Grund für dieses Verfahren sei die Flüchtlingssituation vor allem in südlichen Mitgliedsstaaten wie Italien, Spanien und Griechenland, von der sich besonders letzteres überfordert fühle. Das Problem der geographischen Lage - ein Großteil der Asylsuchenden unternimmt die Reise über das Mittelmeer - werde durch die Dublin-Verordnung weiter verstärkt, da Geflüchteten nur in dem Land Asyl beantragen können, in dem sie nachweislich erstmals europäischen Boden betraten und nach Weiterreise in andere EU-Mitgliedsstaaten auf Grundlage der Verordnung wieder in dieses Land abgeschoben werden dürften. Welche Probleme die Zahl der Flüchtlinge aufwerfe, zeige das Beispiel Griechenland. Die Art, in der mit Flüchtlingen umgegangen werde, sowie die Bedingungen in denen sie leben müssten, seien laut Europäischem Gerichtshof „unmenschlich und erniedrigend“. Des Weiteren seien die Chancen auf Annahme des Asylantrags gegenüber anderen EU-Staaten ungleich geringer, oftmals käme es auf Grund der Überlastung zu keinen fairen Prozessen.

Abschiebungen im Zuge der Dublin II-Verordnung nach Griechenland werden daher vorübergehend ausgesetzt, eine größere Solidarität der nord- und mitteleuropäischen EU-Mitgliedsstaaten wurde von den südlichen EU-Staaten wiederholt gefordert.

Die bisherige Harmonisierung der Asylpolitik, der Versuch eine ähnliche Rechtssituation, sowie Behandlung und Versorgung EU weit zu schaffen, sei somit gescheitert.

Die Regierung des Großherzogtums Luxemburg, das von anderen Mitgliedstaaten wie zum Beispiel Ungarn mehr Anstrengungen in der Flüchtlingsaufnahme fordert, kündigte am 7. September 2015 an, 50 Flüchtlinge aufzunehmen.[8]

Reformvorschläge

EU-Verteilungsschlüssel

 
Standpunkte der nationalen Regierungen zum geplanten EU-Verteilungsschlüssel für Flüchtlinge:[9]
  • Befürwortung
  • Ausnahmeregelungen in der Asylpolitik
  • Ablehnung

    • Von vielen Seiten wird die politische Forderung eines EU-Verteilungsschlüssels erhoben, welcher die Bevölkerungszahl und die Wirtschaftskraft mitberücksichtigen würde, und die Einbindung in ein EU-weites Verteilungsverfahren für Flüchtlinge, in dem individuelle Faktoren wie die Familienzusammenführung und Sprachkenntnisse mitberücksichtigt würden. In diese Richtung gehen die Vorschläge, welche EU-Migrationskommissar Avramopoulos vorgestellt hat. Weitergehende Vorschläge gehen dahin, Flüchtlingen die Wahl des für ihr Asylverfahren zuständigen Staates selbst zu überlassen und lediglich die finanzielle Verantwortung nach einem geeigneten Schlüssel zwischen den Staaten aufzuteilen.[10] Ein solcher Schritt würde eine zumindest teilweise Abkehr vom Dubliner Übereinkommen (aktuell Dublin-III) bedeuten.

    Beim EU-Sondergipfel zur Flüchtlingsthematik am 23. April 2015 kündigte Angela Merkel an, dass sie langfristig das EU-Asylsystem dahingehend ändern wolle, dass Flüchtlinge unter bestimmten Umständen auf verschiedene EU-Staaten verteilt würden, diese Aussage betrifft nur die persönliche Meinung Merkels, da sie auf europäischer Ebene keinerlei Kompetenzen in diesem Bereich hat.[11] Dieses System soll auf Betreiben von EU-Migrationskommissar Dimitris Avramopoulos bereits bei der Umverteilung von Flüchtlingen, welche derzeit in Italien und Griechenland sind, zum Einsatz kommen.

    Angesichts der Flüchtlingskrise kündigte die EU-Kommission im September 2015 an, innerhalb weniger Tage einen Notfallplan bezüglich der Flüchtlinge aus Syrien, Eritrea und Afghanistan zu beschließen.[12]

    Sichere Wege nach Europa

    Angesichts hoher Flüchtlingszahlen und vieler Toten bei der Überfahrt auf dem Mittelmeer wird der EU vielfach Untätigkeit in der Flüchtlingsfrage vorgeworfen. Einerseits wird eine bessere Seenotrettung verlangt,[13] andererseits fordern humanitäre Organisationen sichere, reguläre Wege nach Europa.[14][15] So schlug der Sprecher von Amnesty International Italien Gianni Rufini vor, in nordafrikanischen Städten Zentren einzurichten, von denen aus Asyl beantragt werden könne.[15] Vergleichbare Konzepte stehen unter den Begriffen „Asylzentren“, „Auffanglager“ oder „Aufnahmezentren in Nordafrika“ bereits in der politischen Diskussion. Ein solcher Ansatz, der von Deutschlands Innenminister und von Thomas de Maizière befürwortet und von Deutschlands Grünen und Linken kritisiert wird, wird derzeit von der EU-Kommission geprüft.[16] Dann wäre jedoch die Entstehung riesiger Flüchtlingslager in Nordafrika zu befürchten.[17]

    Eine Möglichkeit, außerhalb der Staatsgrenzen einen Asylantrag zu stellen, wurde bereits 2004 vom damaligen deutschen Innenminister Deutschlands Otto Schily vertreten,[18] der den ursprünglich britischen Vorschlag aufgriff. Der Vorschlag wurde damals von der EU-Kommission abgelehnt.[19] Eine derartige Möglichkeit ist von den EU-Staaten bisher auch nicht vorgesehen; die Schweiz kennt jedoch ein Visum aus humanitären Gründen (siehe zum Beispiel Abschnitt „Botschaftsasyl“ im Artikel zum deutschen Asylrecht). Ganz anders werden Kontingentflüchtlinge behandelt: Sie durchlaufen kein Asyl- oder anderes Anerkennungsverfahren in Deutschland, sondern erhalten gleich bei der Ankunft eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen.

    Im April 2015 erklärte die EU-Kommission, dass sie an einer neuen Migrationsstrategie arbeite, die eine engere Zusammenarbeit mit den nordafrikanischen Staaten vorsehe und beispielsweise eine Ausweitung von Resettlement-Programmen beinhalten könne.[20]

    Der Sondergipfel der EU am 23. April 2015 orientierte sich an einem zuvor veröffentlichten Zehn-Punkte-Plan.[21] Dessen „Punkt 7“ beinhaltet ein „Pilotprojekt“, das weitgehend einem Resettlement-Programm entspricht.

    Zerstörung von Schlepperbooten

    Nach Plänen der von Avramopoulos sollen Militäreinsätze zur Zerstörung von Schlepperbooten durchgeführt werden. Hierzu soll ein UN-Mandat eingeholt werden.[22]

    Die Menschenrechtsorganisation Amnesty International (AI) wies darauf hin, dass Flüchtlinge in Libyen „regelmäßig ausgeraubt, gefoltert, entführt und sexuell missbraucht“ würden. AI verlangte eine bessere Seenotrettung und eine verstärkte Aufnahme von Flüchtlingen durch die EU[22], dieser Forderung ist EU-Kommissar Avramopoulos nachgekommen, in dem er das notwendige Budget dafür deutlich erhöhte. [23]

    EU-Liste sicherer Herkunftsstaaten

    Nach jahrelangen erfolglosen Bestrebungen, eine gemeinsame Liste Sicherer Herkunftsstaaten aufzustellen, griff die luxemburgischen EU-Ratspräsidentschaft dieses Vorhaben im Juli 2015 wieder auf.[24]

    Siehe auch

    Einzelnachweise

    1. ↑ Grünbuch über das künftige Gemeinsame Europäische Asylsystem, KOM(2007) 301 endgültig, 6. Jni 2007 (PDF) bei EUR-lex
    2. ↑ UNHCR urges meeting on irregular migration in Mediterranean (Hintergrundnotiz des UNHCR vom 20. Mai 2009).
    3. ↑ Sea arrivals: UNHCR calls for access to protection (Hintergrundnotiz des UNHCR vom 9. Januar 2009).
    4. ↑ UNHCR urges EU and FRONTEX to ensure access to asylum procedures, amid sharp drop in arrivals via the Mediterranean (Hintergrundnotiz des UNHCR vom 10. Dezember 2010).
    5. ↑ „Grundlegende Wende in der EU-Flüchtlingspolitik gefordert“, PM vom 3. Juli 2009.
    6. ↑ jüngst z.B. Wolfgang Grenz: Wegsehen hilft nicht. Amnesty Journal, Heft 06/07, 2011, ISSN 1433-4356, S. 30-31 (Online-Ausgabe).
    7. ↑ Bill Frelick: Pushed back, pushed around : Italy’s Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya’s Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers. Human Rights Watch, New York 2009, ISBN 1-56432-537-7 (Webseite, PDF-Datei; 1,83 MB).
    8. ↑ Corinne Cahen: Luxemburg nimmt 50 Flüchtlinge auf, Tageblatt Online, 7. September 2015
    9. ↑ Thomas Ludwig: [Internetquelle: archiv-url ungültig Kommentar zur EU-Flüchtlingspolitik: Bitte keine nationalen Reflexe mehr!] (HTML) In: Handelsblatt. 27. Mai 2015, archiviert vom Original am 28. Mai 2015; abgerufen am 28. Mai 2015 (deutsch).
    10. ↑ Pro Asyl: Flüchtlingsaufnahme in der EU: Breites gesellschaftliches Bündnis fordert grundlegende Neuausrichtung der Verantwortungsteilung (Webseite, PDF-Datei; 0,32 MB).
    11. ↑ Merkel strebt Änderung des EU-Asylsystems an. welt.de, 23. April 2015, abgerufen am 24. April 2015.
    12. ↑ Wer nimmt wie viele? Die Verteilung der Flüchtlinge. n-tv, 6. September 2015, abgerufen am 6. September 2015.
    13. ↑ Vorwürfe nach Drama vor Lampedusa: Menschenrechtler: „EU untätig bei der Flüchtlingspolitik“. Wirtschaftswoche, 4. Oktober 2013, abgerufen am 19. April 2015.
    14. ↑ Bericht über Migranten: Amnesty verurteilt Flüchtlingspolitik der EU. Spiegel online, 30. September 2014, abgerufen am 19. April 2015.
    15. ↑ a b Binnen sechs Tagen: 11.000 Flüchtlinge erreichen Italien. n24.de, 17. April 2015, abgerufen am 19. April 2015.
    16. ↑ EU streitet um Lager in Afrika. sz-online.de, 12. April 2015, abgerufen am 19. April 2015.
    17. ↑ Fabian Reinbold: Flüchtlingsunglücke auf dem Mittelmeer: Was kann Europa tun? Spiegel online, 19. April 2015, abgerufen am 20. April 2015.
    18. ↑ Michael Bommes, Werner Schiffauer: Migrationsreport 2006: Fakten - Analysen - Perspektiven, 2006, Campus Verlag, ISBN 978-3-593-38176-3. S. 219
    19. ↑ Asylpolitik: Schily für Flüchtlingslager in Afrika. FAZ, 20. Juli 2004, abgerufen am 21. April 2015.
    20. ↑ Christopher Ziedler: Flüchtlingspolitik der EU ist moralisch gescheitert. rp-online.de, 20. April 2015, abgerufen am 20. April 2015.
    21. ↑ Reaktion auf Flüchtlingskatastrophe im Mittelmeer: Zehn-Punkte-Programm der EU. tagesschau.de, 20. April 2015, abgerufen am 26. April 2015.
    22. ↑ a b Flüchtlinge: EU wirbt für Militäreinsatz gegen Schlepperboote. Zeit online, 11. Mai 2015, abgerufen am 11. Mai 2015.
    23. ↑ Zehn-Punkte-Plan zur Flüchtlingspolitik: EU will Schlepper-Boote zerstören - tagesschau.de
    24. ↑ Claudia Engelmann: Einigung durch die Hintertür? Neuer Versuch einer EU-weiten gemeinsamen Liste sicherer Herkunftsstaaten. Netzwerk Flüchtlingsforschung, abgerufen am 9. September 2015.

    Quellen

    Weitere

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