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SCUT

Origem: Wikipédia, a enciclopédia livre.
Vista da Ponte João Gomes, na VR1, próximo do Funchal. Desde 2000 (e até 2025) que esta via tem portagens virtuais, pois está desde esse ano incluída na concessão Vialitoral, uma concessão financiada por portagens SCUT.
Vista da autoestrada A23 (antiga via rápida IP6), uma estrada anteriormente em regime de portagens SCUT
Viaduto sobre o rio Côa na autoestrada A25 (originalmente planeada como via rápida IP5), uma estrada anteriormente com portagens SCUT
Vista aérea da autoestrada A24 (antiga via rápida IP3) perto de Castro Daire, uma estrada anteriormente com portagens SCUT
Autoestrada A28 (antiga via rápida IC1), antiga SCUT do Norte Litoral

Portagens SCUT (abreviatura de Portagens Sem Cobrança aos Utilizadores[1] ou Portagens Sem Custos para o Utilizador) é o nome dado a um modelo de financiamento de autoestradas e vias rápidas implementado em Portugal, baseado no modelo britânico das shadow toll.[2] Neste modelo, a responsabilidade pela construção, exploração e manutenção de uma autoestrada ou via rápida é concessionada a uma empresa privada por um período de algumas décadas (geralmente 30 anos). Em troca, a empresa recebe do concedente (em princípio, o Estado português) uma renda variável consoante o número de veículos que usa a via e o número de dias em que ela está operacional. Trata-se portanto de um regime de portagens virtuais, já que as receitas da concessionária estão dependentes do número de veículos que circula na via, mas em que o valor é pago pelo concedente, pelo que a estrada é de utilização gratuita.

O conceito de portagens SCUT foi introduzido em Portugal em 1997 durante o governo de António Guterres, sendo baseado no modelo das shadow toll, o qual já era implementado no Reino Unido desde 1993.[3][2] O primeiro contrato a ser assinado foi o da Concessão da Beira Interior (em setembro de 1999), através do qual o Estado português entregou aquela concessão à empresa Scutvias por um período de 30 anos. Nesta concessão — tal como nas outras 9 concessões SCUT que viriam a ser criadas —, o concessionário privado não só recebeu a responsabilidade de construir novas estradas como também de manter estradas que já existiam. Deste modo, em finais da década de 2000 existiam em Portugal 10 concessões financiadas por portagens SCUT, cujos contratos haviam sido assinados entre 1999 e 2006.[nota 1] Em 7 dessas concessões, o concedente era o Estado português, em 2 era a região autónoma da Madeira e na outra era a região autónoma dos Açores. Todas as 7 concessões do Estado localizavam-se em Portugal continental, e regiam-se por contratos assinados entre 1999 e 2002.

Entre 2010 e 2016, praticamente todos os contratos de concessões SCUT foram revistos, em parte com o objetivo de diminuir as rendas pagas pelos concedentes aos concessionários. No caso das concessões do Estado, as alterações incluíram não só a mudança total do modelo de concessão (passaram de um regime de portagens SCUT para um regime de disponibilidade)[4][nota 2] como também a introdução de portagens reais, uma medida que se revelou bastante controversa desde que foi proposta pela primeira vez (em 2002)[5] e que trouxe este modelo de financiamento para a “praça pública”. Com efeito, as portagens virtuais / SCUT são um modelo de financiamento de infraestruturas e não eram um assunto muito conhecido da opinião pública até 2002. Contudo, nesse ano, ocorreu uma mudança de governo; o novo governo, liderado por Durão Barroso, defendia que os encargos do Estado com as suas concessões SCUT eram um grave problema orçamental e que a introdução de portagens reais nas autoestradas incluídas nessas concessões era a única forma de o resolver.[6] Ao longo da década de 2000, as vias rápidas incluídas nas concessões SCUT do Estado foram renumeradas como autoestradas (por exemplo, a Via do Infante, pertencente à concessão Algarve, foi reclassificada de IP1 para A22). Depois de vários avanços e recuos e no meio de significativa controvérsia, no Verão de 2010, o governo (liderado por José Sócrates) acabou por avançar com a introdução de portagens em todas as concessões SCUT do Estado.[7][8][9] Em 15 de Outubro desse ano começou a cobrança de portagens aos utilizadores das autoestradas (e antigas vias rápidas) das concessões da Costa de Prata, Norte Litoral e Grande Porto. Em 8 de Dezembro de 2011, começaram-se a cobrar portagens nas autoestradas das restantes quatro concessões do Estado (Algarve, Beira Interior, Beira Litoral/Beira Alta e Interior Norte). Em 2015 foi concluída a última revisão dos contratos das Concessões do Estado.[10] Em 2016 a região autónoma da Madeira concluiu uma revisão aos contratos das suas duas concessões SCUT (Vialitoral e Viaexpresso), mas tal não implicou a introdução de portagens reais, nem a substituição do modelo de portagens SCUT por outro.[11] De facto, nas regiões autónomas as concessões com portagem SCUT nunca geraram uma controvérsia da magnitude da ocorrida em Portugal continental. Assim, desde 2015, existem 3 concessões com portagem SCUT em Portugal.[nota 3]

Nota introdutória

Deve ser notado que o conceito de SCUT refere-se apenas a um modelo de financiamento e não é necessariamente sinónimo de autoestrada sem portagens ou de autoestrada de utilização gratuita. Antes de mais, o modelo de portagens SCUT pode ser usado para financiar qualquer tipo de estrada, e não necessariamente autoestradas (um exemplo extremo é o da concessão Viaexpresso, que só inclui vias rápidas com uma faixa de rodagem).[15] Por outro lado, se, por definição, todas as (auto)estradas em regime SCUT são de utilização gratuita, nem todas as autoestradas de utilização gratuita estão em regime SCUT. A título de exemplo, à data de 2018, vias como a Autoestrada Transmontana, A26, IC12, IC19 ou IC32 eram (total ou parcialmente) de utilização gratuita e não estavam incluídas em nenhuma concessão financiada por portagens SCUT.

Antigas SCUT

As Auto-Estrada Transmontana (A4), Auto-Estrada do Litoral Centro (A17), Auto-Estrada do Litoral Norte (A28), Auto-Estrada da Costa da Prata (A29), CREP (A41) e a Auto-Estrada do Oeste do Porto (A42) deixaram o regime SCUT e passaram a ser pagas às 00h00 de 15 de Outubro de 2010, dando assim inicio ao plano do governo de eliminação das SCUT.

Às 00h00 de 8 de Dezembro de 2011, foi a vez da Via do Infante (A22), Auto-Estrada da Beira Interior (A23), Auto-Estrada do Interior Norte (A24) e Auto-Estrada da Beira Litoral e Alta (A25) deixarem de ser SCUT, acabando assim com este conceito em Portugal Continental.

Financiamento

Existem vários modelos para financiar a construção e manutenção das infraestruturas públicas, como é o caso das estradas. Em Portugal, a construção, conservação e manutenção da grande maioria das rodovias (todas as vias rápidas e estradas convencionais, assim como algumas autoestradas) é financiada pelo Orçamento da entidade que tem jurisdição sobre a via (seja Orçamento de Estado, Orçamento de região autónoma ou Orçamento municipal). Pode também haver comparticipação de fundos da União Europeia ou de outras entidades.

No caso de algumas autoestradas, assim como de certas pontes ou túneis, existem portagens reais, onde para além de uma ajuda do Estado no custo da construção, o utilizador paga uma taxa que deverá ajudar a sustentar a construção, financiamento, manutenção e exploração da autoestrada. Em geral, essas infraestruturas estão concessionadas a empresas privadas. Em Portugal, existem vários modelos de financiamento de concessões com portagens e a existência de portagens não é garantia que o Estado não tenha encargos significativos com as concessões. No regime de portagem real, as concessionárias são, em teoria, totalmente independentes do concedente: não recebem qualquer remuneração do Estado (exceto no contexto de eventuais acordos de reposição do equilíbrio financeiro) mas recebem integralmente as receitas de portagem cobradas. Estão nesta categoria concessões como as da Brisa, Travessias do Tejo e Oeste (A8 e A15).[16] As portagens também podem existir no contexto de uma concessão baseada em pagamentos por disponiblidade: neste modelo, a empresa concessionária recebe do concedente um pagamento maioritariamente calculado com base no número de dias em que a estrada está aberta, não estando portanto sujeita ao risco de baixo tráfego.[17] Nas concessões em regime de disponibilidade que tenham portagens, em geral, as receitas de portagem são entregues ao Estado, que depois paga (por via da empresa Infraestruturas de Portugal) à empresa concessionária uma renda pelo serviço de cobrança de portagens.[17] Seis das sete antigas concessões SCUT do Estado foram convertidas para este modelo, assim como as concessões Norte e Grande Lisboa (estas provenientes do modelo de portagem real).[17] Por fim, em Portugal, as portagens podem inserir-se no contexto das subconcessões da Infraestruturas de Portugal; o modelo de financiamento destas subconcessões não é homogéneo, mas também é principalmente baseado em pagamentos do Estado às concessionárias pela disponibilidade das vias e receitas de portagens (se existirem).[16] Atualmente, o Estado é concedente de 13 concessões em regime de disponibilidade ou subconcessões onde são cobradas portagens, mais a concessão da Beira Interior.[nota 4] Em 2016, dessas 13 concessões com encargos para o Estado, em nenhuma as receitas de portagem cobriam os encargos dos pagamentos por disponibilidade e do serviço de cobrança de portagens.[18] Nesse ano, o Estado obteve um total de cerca de €340 milhões em receitas para cobrir encargos de cerca de €1500 milhões, o que deu uma taxa de cobertura média de 22%, que variava entre os 0% na concessão Beira Interior (devido ao modelo específico dessa concessão), os 2% na subconcessão Litoral Oeste e os 66% na concessão Algarve.[18]

A maior parte da Via do Infante foi aberta entre 1991 e 1993; a estrada foi construída e era mantida diretamente pelo Estado, através da JAE. Em 2000, a Via do Infante foi incluída numa concessão com portagens SCUT de 30 anos. Foram introduzidas portagens reais em 2011 e em 2015 a concessão passou para regime de disponibilidade.

No modelo de portagens SCUT, a estrada ou autoestrada concessionada é teoricamente portajada, mas o concedente (o Estado ou a região autónoma) substitui-se ao utilizador no pagamento das portagens, utilizando para isso o dinheiro do seu Orçamento.[2] O Estado ou a região autónoma entrega as despesas de construção, financiamento, exploração e manutenção da autoestrada a um consórcio privado, pagando a este uma dada tarifa por cada veículo que circula nessa via.[2] Deste modo, os custos de construção são abatidos ao longo do período de concessão e as despesas do concedente com a via concessionada vão variando com o nível de tráfego que nela passa. A concessionária está assim sujeita ao risco de ter baixo tráfego.

Entre 2010 e 2015, as 7 concessões SCUT do Estado foram quase todas transformadas em concessões baseadas num regime de disponibilidade, onde o Estado paga às concessionárias uma renda pela disponibilidade da via, recebe as receitas de portagem e paga à concessionária o serviço de cobrança de portagens.[17] O modelo adotado em 2015 para a concessão Beira Interior (A23) é ligeiramente diferente, já que as receitas de portagem revertem integralmente para concessionária.[16] As concessões Norte (A7 e A11) e Grande Lisboa (A16) eram, originalmente, concessões com portagem real, com as quais o Estado (o concedente) não tinha quaisquer encargos, mas ao longo de vários anos registaram-se valores de tráfego abaixo das expectativas; em 2010 o Estado transformou essas concessões em concessões baseadas em pagamentos (feitos pelo Estado) por disponibilidade da via (mantendo as portagens), um modelo igual ao que foi adotado para ex-SCUT.[19] De notar que estas duas concessões pertenciam à Ascendi, que também era concessionária de quatro concessões SCUT do Estado; a passagem destas 2 concessões de regime de portagem real para regime de disponibilidade foi uma contrapartida negocial necessária para o Estado poder introduzir portagens reais em três das SCUT dessa empresa.[19][20] Em 2016, em nenhuma destas concessões as receitas de portagem cobriam os encargos com os pagamentos por disponibilidade e pelo serviço de cobrança de portagens: a taxa de cobertura variava entre os 0% na concessão Beira Interior (devido ao modelo específico adotado para esta concessão), aos 20% na concessão Interior Norte e os 66% na concessão Algarve. A taxa de cobertura da concessão Norte era de 50% e a da Grande Lisboa de 33%.[18]

Localização das concessões com portagem SCUT

As concessões Vialitoral e Viaexpresso abrangem rodovias na ilha da Madeira, enquanto que a concessão São Miguel se localiza na ilha do mesmo nome. As sete antigas concessões do Estado com portagem SCUT localizavam-se na região do Norte de Portugal (concessões Grande Porto, Norte Litoral e parte da Costa de Prata), na região do Centro (concessões da Beira Interior, Beira Litoral/Beira Alta e parte da Costa de Prata) e no Algarve (concessão Algarve).

Na década de 2000, antes da introdução de portagens reais nas SCUT do Estado, estas concessões com portagem virtual abrangiam 914 km, ou seja, 27% da rede portuguesa de autoestradas.[2] Na altura, um total de 35% da rede de autoestradas era gratuita, e Portugal já era considerado um dos países da Europa com mais portagens.[21][22] Em 2013, depois da introdução de portagens nas SCUT, 84% da rede era taxada, ou seja, só 16% era gratuita.[23]

Custos

Numa auditoria realizada em 2003, o Tribunal de Contas calculou que no total, as despesas totais do Estado com as suas 7 concessões com portagem SCUT seriam de aproximadamente 15 mil milhões de euros, repartidos entre 2003 e 2031. A despesa anual com as portagens SCUT aumentaria até 2008, à medida que os novos troços entrassem em funcionamento. Entre 2008 e 2021 a despesa anual estabilizaria aproximadamente nos 650–700 milhões de euros. De 2021 em diante, a rúbrica anual com aquelas concessões seria gradualmente reduzida, sendo de 171 milhões de euros em 2031 e terminando em 2032.[24][25]

Ao longo da década de 2000, os encargos do Estado com as concessões acabaram por ser menores do que o previsto na auditoria de 2003, em parte porque o tráfego registado ficou abaixo do previsto (recorde-se que numa concessão com portagens virtuais, os pagamentos do concedente à concessionária variam com o nível de tráfego).[26] Numa auditoria de 2008, o Tribunal de Contas apurou que as despesas do Estado com as suas 7 concessões SCUT tinham sido de €364 mil em 1999, €2 milhões em 2000, €5 milhões em 2001, €9 milhões em 2002, €16 milhões em 2003, €40 milhões em 2004, €196 milhões em 2005, €167 milhões em 2006 e €429 milhões em 2007.[27]

Em julho de 2010, o então Ministro das Obras Públicas, António Mendonça, informou que com a introdução de portagens nas sete concessões SCUT, o Estado iria arrecadar entre 320 e 330 milhões de euros por ano.[28] Contudo, essa receita seria reduzida em 130 milhões de euros caso fossem atribuídas isenções aos residentes das regiões servidas por aquelas autoestradas (muitas das quais, antigas vias rápidas).[28] O governo acabou por criar um regime de isenções parciais para os residentes, o qual consistia no direito a 10 passagens gratuitas por mês e 15% de desconto nas seguintes.[29] Ficou também definido que o valor cobrado em portagens iria para a empresa pública Estradas de Portugal, a qual depois entregaria as rendas às concessionárias calculadas com base na disponibilidade das vias,[30][31] e pagaria ao operador do serviço de cobrança de portagens.

Em 2012, as receitas de portagem foram de 153 milhões de euros, dos quais cerca de 50 milhões se destinaram a cobrir os custos de manutenção com os pórticos de portagem.[32][33][34] Ainda no mesmo ano, em 1 de outubro, foram abolidas as isenções para os residentes e foi introduzido um desconto universal de 15%.[35][36] Em 2013, as receitas das portagens alcançaram os 167 milhões de euros[37] e em 2014 os 185 milhões de euros.[38] Em 2015, devido à renegociação do contrato da concessão da Beira Interior, o Estado (por via da empresa pública Infraestruturas de Portugal, que sucedeu à Estradas de Portugal) perdeu as receitas das portagens cobradas no troço Abrantes–Guarda da A23, pois estas passaram a reverter diretamente para a concessionária (a empresa Scutvias).[39][40][41] Nesse ano, as receitas de portagem recebidas pela Infraestruturas de Portugal foram de 173 milhões de euros.[39]

Em 1 de agosto de 2016 os preços das portagens cobradas em quatro antigas concessões SCUT (Algarve, Beira Interior, Beira Litoral/Beira Alta e Interior Norte) foi reduzido em 15%.[42][43] Em fevereiro de 2017 foi noticiado que em 2016 foram cobrados 227 milhões de euros nas sete ex-SCUT.[44] À data de 2016, em nenhuma das concessões ex-SCUT as receitas de portagem cobriram os encargos com os pagamentos por disponibilidade e com o serviço de cobrança de portagens: nesse ano a taxa de cobertura variava entre os 0% na concessão Beira Interior (devido ao modelo específico adotado para esta concessão), os 20% na concessão Interior Norte e os 66% na concessão Algarve.[18]

Relatório da comissão das PPP

No relatório da comissão de inquérito às parcerias público-privadas (PPP), entregue em Junho de 2013 no Parlamento é na parte destinada às antigas auto-estradas sem custos para o utilizador que surgem as mais duras acusações aos responsáveis políticos, especialmente no que diz respeito às renegociações ocorridas em 2010 (para introduzir portagens reais), durante o Governo de José Sócrates. “A comissão considera inaceitável que o Governo à época tenha assumido e aceite crescimentos elevados de tráfego que não eram de todo previsíveis” e que, não se concretizando, obrigaram à compensação financeira dos concessionários.

Neste campo, o relatório aponta especificamente o dedo aos ex-secretários de Estado dos Transportes, Paulo Campos, e das Finanças, Carlos Costa Pina. No que diz respeito a este último, a comissão escreve que o “repudia politicamente” pela “desresponsabilização que evidenciou” na renegociação destas PPP.[45]

Impacto da introdução de portagens reais

Em 2017 foi publicado um estudo que analisou o impacto da introdução de portagens reais nas autoestradas (muitas das quais, antigas vias rápidas) que estavam incluídas nas 7 concessões do Estado com portagens SCUT. O estudo foi apresentado no think tank alemão Kiel Institute for the World Economy e concluiu que em média, encerraram 16 empresas e perderam-se 218 empregos em cada um dos 59 municípios que até 2010–2011 eram servidos por autoestradas (e ex-vias rápidas) gratuitas.[46] As perdas de emprego afetaram principalmente os municípios servidos diretamente pelas autoestradas ex-SCUT, mas também se fizeram sentir, com menor intensidade, nos municípios mais afastados.[46] As perdas de emprego e encerramentos afetaram mais as empresas do setor secundário (indústria) do que as do setor terciário (serviços), o que foi explicado pelos autores do estudo porque "grande parte das empresas de serviços servem os mercados locais, enquanto as empresas da indústria servem mercados mais distantes e são por isso mais dependentes da utilização de autoestradas baratas".[46][47] Os economistas que fizeram o estudo, também verificaram que as perdas de emprego e encerramentos de empresas afetaram com mais intensidade os maiores empregadores (empresas com mais de 10 trabalhadores) do que as empresas mais pequenas, pois as primeiras estão mais dependentes de mercados mais longínquos, e portanto estão mais suscetíveis aos custos de contexto. Os autores concluíram que, embora a introdução de portagens reais possa ter tido um efeito positivo orçamental no curto prazo, "parece impor um custo substancial à economia portuguesa no longo prazo".[46][47] Os autores do estudo também concluíram que a redução de 15% dos preços das portagens nas ex-SCUT (em agosto de 2016) pode indicar que "os decisores políticos começaram a entender que os verdadeiros custos sociais das portagens naquelas autoestradas são mais altos que o esperado" e que, em termos gerais, "os custos da provisão de autoestradas a custo zero aos utilizadores (ou a um custo razoavelmente baixo) podem ser compensados em termos de um maior número de empresas e empregos no setor privado".[47]

Note-se que algumas autoestradas (antigas vias rápidas) que estiveram incluídas em concessões com portagem SCUT já serviam as regiões em que se inseriam muito antes de terem sido incluídas nessas concessões, e logo, muito antes de o governo nelas ter introduzido portagens reais. Um bom exemplo é a Via do Infante, no Algarve, que ficou quase totalmente concluída em 1993 (construída pela Junta Autónoma de Estradas); esta rodovia — que originalmente era considerada uma via rápida (com a numeração IP1) — foi incluída numa concessão baseada em portagens virtuais / SCUT em 2000 (a concessão Algarve, atribuída à empresa privada Euroscut) e nela foram introduzidas portagens reais em 2011, numa altura em que a região já era servida, há quase 20 anos, por uma estrada gratuita de alta capacidade.

Notas

  1. ↑ As (antigas) concessões com portagem SCUT do Algarve, Beira Interior, Beira Litoral/Beira Alta, Costa de Prata, Grande Porto, Interior Norte e Norte Litoral tinham como concedente o Estado português. Na década de 2010 estas concessões foram convertidas em concessões baseadas em regime de disponibilidade (em vez de regime de portagens SCUT).
    As concessões com portagem SCUT Vialitoral e Viaexpresso têm como concedente a região autónoma da Madeira. A concessão com portagem SCUT São Miguel tem como concedente a região autónoma dos Açores.
  2. ↑ No modelo de portagens SCUT, a concessionária é remunerada com base numa mistura entre o tráfego registado nas estradas da concessão e o número de dias em que as estradas estão abertas. No regime de disponibilidade, a concessionária é remunerada com base no número de dias em que a estrada está aberta, deixando portanto de estar sujeita ao risco de baixo tráfego.[4]
  3. ↑ São elas as concessões com portagem SCUT Vialitoral (2000–2025)[12] e Viaexpresso (2004–2029),[13] que têm como concedente a região autónoma da Madeira, e a concessão São Miguel (2006–2036) que tem como concedente a região autónoma dos Açores.[14]
  4. ↑ Incluem-se as 7 concessões ex-SCUT, as concessões Norte e Grande Lisboa, e as subconcessões Transmontana, Pinhal Interior, Litoral Oeste e Baixo Tejo.

Referências

  1. ↑ «Decreto-Lei n.º 267/97, de 2 de Outubro». Diário da República, I série - A. 2 de outubro de 1997. Consultado em 18 de maio de 2018 
  2. ↑ a b c d e Santos, Mark; Santos, Bruno (2012). «Shadow-tolls in Portugal: How we got here and what were the impacts of introducing real tolls» [Portagens virtuais em Portugal: como aqui chegámos e quais foram os impactos da introdução de portagens reais] (PDF) (em inglês). Consultado em 17 de fevereiro de 2016 
  3. ↑ Portugal, Governo de (7 de agosto de 1997). «Comunicado do Conselho de Ministros». Consultado em 11 de março de 2016 
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  6. ↑ Leite, Bárbara (10 de julho de 2002). «Valente de Oliveira prevê SCUT com portagens em 2004». Jornal de Negócios. Consultado em 18 de junho de 2018 
  7. ↑ «PS congratula-se com o acordo com PSD em torno do chip de matrícula». Jornal de Notícais. 2 de julho de 2010. Consultado em 18 de junho de 2018 
  8. ↑ Sequeira, Inês (9 de setembro de 2010). «Governo define calendário das novas portagens nas Scut». Público. Consultado em 18 de junho de 2018 
  9. ↑ Sequeira, Inês (9 de setembro de 2010). «Portagens nas Scut começam a 15 de Outubro». Público. Consultado em 18 de junho de 2018 
  10. ↑ Relatório Anual das PPP – 2015 (PDF) (Relatório). UTAP. Junho de 2016. p. 8, 14. Consultado em 18 de junho de 2018 
  11. ↑ «Madeira conclui revisão das PPP rodoviárias». Jornal de Negócios. 3 de março de 2016. Consultado em 18 de junho de 2018 
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  13. ↑ «A empresa». Viaexpresso. Consultado em 19 de junho de 2018 
  14. ↑ «Resolução do Conselho do Governo n.º 167/2006». Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, I série. 14 de dezembro de 2006. Consultado em 19 de junho de 2018 
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  20. ↑ Sérgio Azevedo (1 de novembro de 2013). Relatório final e anexos da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário (Relatório). Assembleia da república. p. 129. Consultado em 19 de junho de 2018 
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