München (Begriffsklärung) und Globaler Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration: Unterschied zwischen den Seiten

Von der UNO für Öffentlichkeitsarbeit im Zusammenhang mit dem Vertragsabschluss verwendetes Logo

Der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration (englisch original: Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM), kurz Global Compact for Migration; deutsch häufig kurz UN- beziehungsweise UNO-Migrationspakt) ist ein Entwurf einer internationalen Vereinbarung, der unter Führung der Generalversammlung der Vereinten Nationen erarbeitet wurde, um alle Dimensionen der weltweiten Migration abzudecken – unter Ausnahme der bereits vom Global Compact on Refugees abgedeckten entsprechenden Belange zum Thema Flucht.

Die Ausarbeitung des Textes begann im April 2017. Im Dezember 2017 erklärten die USA unter Donald Trump ihren Rückzug von dem Vorhaben. Die 34-seitige Endfassung des abgestimmten Vertragstextes wurde im Juli 2018 fertiggestellt und soll auf einem UN-Gipfel am 10. und 11. Dezember 2018 in Marrakesch angenommen werden. Seit Oktober 2018 kündigten neben den USA acht weitere Staaten an, ihn ebenfalls nicht zu unterzeichnen.

Kernziele

Laut der Internationalen Organisation für Migration ist der Rahmen für die Zielsetzungen des Paktes von der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung und der 2016er Erklärung von New York vorgegeben: Alle Aspekte internationaler Migration sollen abgedeckt werden und ein bedeutender Beitrag zur Zusammenarbeit beim Umgang mit weltweiten Migrationsbewegungen soll erreicht werden. Dazu sollen Absichtserklärungen formuliert und ein Fahrplan für deren Umsetzung aufgestellt werden.

Laut Tagesspiegel besteht das erste Hauptziel des Migrationspaktes in der Aufklärung der Migrationswilligen über alles, was ihren Weg betrifft – einschließlich der absehbaren Risiken. Doch auch die Bevölkerungen der möglichen Transit- und Aufnahmeländer sollen objektive und faktengestützte Informationen über Vor- und Nachteile der Migration erhalten, um Irreführendes auszuräumen, das einer negativen Wahrnehmung von Migranten Vorschub leistet.

In den Herkunftsländern von Migranten sollen Faktoren, die sie am Aufbau einer nachhaltigen Existenz daheim hindern, möglichst beseitigt und die Existenzbedingungen dort verbessert werden. Diejenigen, die dennoch ihr Land verlassen, sollen neben der Achtung ihrer Menschenrechte Fürsorge und Unterstützung sowie Zugang zur Justiz erhalten, um ihre Rechte notfalls erstreiten zu können. Ihr Leben ist nach Möglichkeit zu schützen, beispielsweise auch durch Seenotrettung.

Da die Migrationsproblematik einzelstaatlich nicht bewältigt werden könne, soll die internationale Zusammenarbeit zwischen allen relevanten Akteuren im Bereich der Migration gefördert werden. Dabei soll die Souveränität der einzelnen Staaten erhalten bleiben und desgleichen deren völkerrechtliche Pflichten.

Unterschiedliche Bezeichnungen im nationalen und internationalen Rahmen

In den deutschsprachigen Ländern werden sowohl im offiziellen Verkehr als auch in der politischen Diskussion unterschiedliche Bezeichnungen für den Vertrag verwendet. Die offizielle englische Bezeichnung des Vertrages ist Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration, dies wird vom Wissenschaftlichen Dienst des deutschen Bundestages als Globaler Vertrag für sichere, geordnete und geregelte Migration, von der österreichischen Wiener Zeitung, der Schweizer Neuen Zürcher Zeitung und dem Übersetzungsdienst der UNO selbst aber als Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration übersetzt. Das österreichische Außenministerium übersetzt die Bezeichnung hingegen als Globaler Pakt für sichere, geregelte und planmäßige Migration.

In der Diskussion sind vor allem die verkürzten und ungenauen Bezeichnungen UN- beziehungsweise UNO-Migrationspakt (und eingedeutscht teilweise auch VN-Migrationspakt) in Verwendung, am Anfang der Berichterstattung darüber auch Weltmigrationsvertrag.

Hintergründe und Verhandlungsprozess

2015 betrug die Zahl der Migranten weltweit 244 Millionen, nach dem Migration Data Portal der Internationalen Organisation für Migration (IOM) 2017 bereits 257,7 Mio., davon 12,2 in Deutschland. Etwa 3,4 Mio. Deutsche leben in EU-Staaten oder Drittstaaten. Diese arbeiten überdurchschnittlich häufig in hochqualifizierten Berufen.

Angesichts der zunehmenden weltweiten Flüchtlings- und Migrationsbewegungen tagte die UN-Generalversammlung am 19. September 2016 zum Thema: die 193 Mitgliedsstaaten verabschiedeten die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten. Darin bekräftigten die Staaten die bestehenden internationalen Schutzvereinbarungen in einem Dokument. Um das Flüchtlingsproblem besser bewältigen zu können, beauftragten sie das UN-Flüchtlingshilfswerk, bis 2018 einen „Global Compact“ („Globale Übereinkunft“) zur besseren Teilung der Verantwortung für Flüchtlinge und einen zweiten „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ (GCM) für den Umgang mit Migranten und Migration zu erarbeiten.

Die Grundlagen des GCM wurden vom Botschafter der Schweiz bei den Vereinten Nationen, Jürg Lauber, dem Botschafter Mexikos Juan José Gómez Camacho und der Sonderbeauftragten für Internationale Migration Louise Arbour im Auftrag des Präsidenten der VN-Generalversammlung zwischen Frühjahr 2017 und Sommer 2018 unter Einbindung der UN-Mitgliedstaaten ausgehandelt.

Louise Arbour erläuterte im Juli 2018, dass der Pakt eine Übereinkunft der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit bei einer Reihe von Zielen und Initiativen sei. Man wolle damit sowohl für eine sichere, geordnete und geregelte Migration sorgen als auch unsichere, chaotische, illegale und irreguläre Migration eindämmen. Auch wenn die Vereinbarung rechtlich nicht bindend ist, sei es bereits ein großer Schritt, wenn die Mitgliedstaaten die 23 Ziele ernsthaft auf internationaler Ebene verfolgten, was nach Arbour in absehbarer Zeit zu besseren Ergebnissen führen würde.

Ausscheiden der USA

Die US-Botschafterin bei der UN, Nikki Haley, erklärte 2017 kurz vor Beginn der UN-Konferenz von Puerto Vallarta gegenüber dem UN-Generalsekretär, dass die USA sich nicht mehr an die Deklaration von New York halten werden, da diese nach Ansicht der Trump-Regierung nicht mit der staatlichen Souveränität der USA vereinbar sei.

Erarbeitung des abgestimmten Entwurfs

Der Pakt wurde nach Angaben der Internationalen Organisation für Migration (IOM) in einem offenen, transparenten und inklusiven Prozess von Konsultationen entwickelt.

Unter dem Vorsitz Deutschlands und Marokkos trafen sich Diplomaten, Politiker und diverse Interessengruppen 2017 und 2018 im Rahmen von mehreren Veranstaltungen des Global Forum on Migration and Development (GFMD) in Wien, Rabat, Genf und Berlin um Empfehlungen für den Global Compact auszuarbeiten, von denen zahlreiche später beim Entwurf des Dokumentes übernommen wurden. Unterstützend wurden Treffen wie die „Civil Society Days GFMD 2017“ in Berlin und Webinars abgehalten, bei denen diverse Aktivistengruppen Empfehlungen für das GFMD erarbeiteten.

Für den GCM selbst hatten sich die UN-Mitgliedsstaaten Anfang 2017 auf ein Vorgehen und einen Zeitplan geeinigt:

• Von April bis Dezember 2017 wurden zunächst in einer Phase 1 Konsultationen auf sechs Konferenzen in Genf, New York und Wien mit Interessenvertretern globaler, regionaler, nationaler und lokaler Ebene abgehalten. Weitere fünf Konferenzen folgten auf regionaler Ebene für Afrika, Karibik, Lateinamerika, westliches Asien sowie den Asien- und Pazifikraum.
• Im Lauf der Phase 2 wurden die verschiedenen Gesichtspunkte und das gesammelte Material thematisch zusammengestellt und in der Konferenz von Puerto Vallarta im Dezember 2017 besprochen.
• Während der Phase 3 wurde dann am 5. Februar 2018 ein erster Vertragsentwurf verteilt, aus dem bis zum 11. Juli 2018 im Rahmen zwischenstaatlicher Verhandlungen ein abgestimmter Vertragsentwurf für die geplante Konferenz von Marokko am 10. bis 11. Dezember 2018 erarbeitet wurde.

Positionen zum Entwurf

Städte und Gebietskörperschaften aus Afrika, Asien, Europa (u. a. Rat der Gemeinden und Regionen Europas), Nord-, Mittel- und Südamerika als wichtige Beteiligte im Migrationsprozess bündelten ihre Forderungen für eine besser koordinierte Migration auf der lokalen Ebene und in Städten in der Erklärung von Mechelen vom November 2017.

Entwurf des Ergebnisdokuments der Konferenz

Der Globale Migrationspakt basiert u. a. auf dem Leitprinzip der internationalen Zusammenarbeit: „Der Globale Pakt ist ein rechtlich nicht bindender Kooperationsrahmen, der anerkennt, dass Migration von keinem Staat allein gesteuert werden kann, da das Phänomen von Natur aus grenzüberschreitend ist und somit Zusammenarbeit und Dialog auf internationaler, regionaler und bilateraler Ebene erfordert. Die Autorität des Paktes beruht auf seinem Konsenscharakter, seiner Glaubwürdigkeit, seiner kollektiven Trägerschaft und seiner gemeinsamen Umsetzung, Weiterverfolgung und Überprüfung (vgl. GCM 15 a).“

Struktur

Das Ergebnisdokument ist in 6 Abschnitte mit 54 Punkten gegliedert:

• Präambel (1 bis 7)
• Unsere Vision und Leitprinzipien (8 bis 15)
• Unser Kooperationsrahmen (16)
• Ziele und Verpflichtungen (17 bis 39)
• Umsetzung (40 bis 47)
• Weiterverfolgung und Überprüfung (48 bis 54)

23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration

Kernpunkte des am 11. Juli 2018 ausgehandelten Entwurfs des Ergebnisdokuments für die Konferenz in Marrakesch (Marokko) am 10. und 11. Dezember 2018 sind 23 Ziele und Verpflichtungen für eine sichere, geordnete und reguläre Migration, die zunächst (Nr. 16) zusammenfassend aufgeführt werden. Diese werden im darauffolgenden Text jeweils erläutert und in mehreren Unterpunkten weiter ausgeführt (vgl. Nr. 17 bis 39).

Die 23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration sind demnach:

1. Erhebung und Nutzung korrekter und aufgeschlüsselter Daten als Grundlage für eine Politikgestaltung, die auf nachweisbaren Fakten beruht.
2. Minimierung nachteiliger Triebkräfte und struktureller Faktoren, die Menschen dazu bewegen, ihre Herkunftsländer zu verlassen.
3. Bereitstellung korrekter und zeitnaher Informationen in allen Phasen der Migration.
4. Sicherstellung, dass alle Migranten über den Nachweis einer rechtlichen Identität und ausreichende Dokumente verfügen.
5. Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität der Wege für eine reguläre Migration.
6. Förderung einer fairen und ethisch vertretbaren Rekrutierung von Arbeitskräften und Gewährleistung der Bedingungen für eine menschenwürdige Arbeit.
7. Bewältigung und Minderung prekärer Situationen im Rahmen von Migration.
8. Rettung von Menschenleben und Festlegung koordinierter internationaler Maßnahmen betreffend vermisste Migranten.
9. Verstärkung der grenzübergreifenden Bekämpfung der Schleusung von Migranten.
10. Prävention, Bekämpfung und Beseitigung von Menschenhandel im Kontext der internationalen Migration.
11. Integriertes, sicheres und koordiniertes Grenzmanagement.
12. Stärkung der Rechtssicherheit und Planbarkeit bei Migrationsverfahren zur Gewährleistung einer angemessenen Prüfung, Bewertung und Weiterverweisung.
13. Freiheitsentziehung bei Migranten nur als letztes Mittel und Bemühung um Alternativen.
14. Verbesserung des konsularischen Schutzes und der konsularischen Hilfe und Zusammenarbeit im gesamten Migrationszyklus.
15. Gewährleistung des Zugangs von Migranten zu Grundleistungen.
16. Befähigung von Migranten und Gesellschaften zur Verwirklichung der vollständigen Inklusion und des sozialen Zusammenhalts.
17. Beseitigung aller Formen der Diskriminierung und Förderung eines auf nachweisbaren Fakten beruhenden öffentlichen Diskurses zur Gestaltung der Wahrnehmung von Migration.
18. Investition in Aus- und Weiterbildung und Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung von Fertigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen.
19. Herstellung von Bedingungen, unter denen Migranten und Diasporas in vollem Umfang zur nachhaltigen Entwicklung in allen Ländern beitragen können.
20. Schaffung von Möglichkeiten für schnellere, sicherere und kostengünstigere Rücküberweisungen und Förderung der finanziellen Inklusion von Migranten.
21. Zusammenarbeit bei der Ermöglichung einer sicheren und würdevollen Rückkehr und Wiederaufnahme sowie einer nachhaltigen Reintegration.
22. Schaffung von Mechanismen zur Übertragbarkeit von Sozialversicherungs- und erworbenen Leistungsansprüchen.
23. Stärkung internationaler Zusammenarbeit und globaler Partnerschaften für eine sichere, geordnete und reguläre Migration.

Siehe auch das englische Original des endgültigen ausgehandelten Textes.

In dem vom Außenministerium verfassten Bericht der Bundesregierung zur Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinten Nationen und einzelnen, global agierenden internationalen Organisationen und Institutionen im Rahmen des VN-Systems in den Jahren 2016 und 2017“ wird der Migrationspakt „als rechtlich nicht bindend, aber politisch verpflichtend konzipiert“ bezeichnet.

Meinungen zu Umsetzung und Überprüfung

Rechtswissenschaftler Christoph Vedder von der Universität Augsburg erklärte im Gespräch mit der ARD, entscheidend für den Charakter der „Verpflichtungen“ sei Punkt 41: „Wir verpflichten uns, die im Globalen Pakt niedergelegten Ziele und Verpflichtungen im Einklang mit unserer Vision und unseren Leitprinzipien zu erfüllen und zu diesem Zweck auf allen Ebenen wirksame Maßnahmen zu ergreifen, um eine in allen Phasen sichere, geordnete und reguläre Migration zu ermöglichen. Wir werden den Globalen Pakt in unseren eigenen Ländern und auf regionaler und globaler Ebene unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Realitäten, Kapazitäten und Entwicklungsstufen und unter Beachtung der nationalen Politiken und Prioritäten umsetzen. Wir bekräftigen unser Bekenntnis zum Völkerrecht und betonen, dass der Globale Pakt in einer Weise umgesetzt werden muss, die mit unseren Rechten und Pflichten nach dem Völkerrecht im Einklang steht“. Nach Einschätzung von Christoph Vedder stehen alle „Verpflichtungen“ aus dem Migrationspakt unter dem Vorbehalt nationaler Politik und nationalen Rechts. Sein Fazit: "Die 'Verpflichtungen' sind also keine wirklichen rechtlichen Verpflichtungen." Sie seien aber "weiche Verpflichtungen", die zwar nicht eingeklagt werden könnten, die aber dennoch politische und moralische Wirkungen entfalten könnten.

Es handle sich bei dem Compact um eine Art Selbstverpflichtungserklärung, wertete Roman Lehner. Nichts, was im Vertrag genannt wird, und sei es noch so konkret, sei einklagbar und es bedeute auch keinen Rechtsverstoß, wenn die Staaten sich nicht daran halten würden.

Nach Ausfassung der Bundesregierung wird der GCM keinen neuen Rechtsrahmen schaffen und dieser auch keine Verpflichtungen enthalten, „die über den bestehenden völkerrechtlichen, unionsrechtlichen oder nationalen Rechtsrahmen hinausgehen“.

Der Globale Pakt für Migration birgt nach Einschätzung der Politikwissenschaftlerin Petra Bendel Vorteile für alle Seiten und die Souveränität der einzelnen Staaten bleibe unangetastet obwohl der Pakt mehr als eine bloße Willenserklärung ist. Sanktionen seien zwar nicht vorgesehen, doch beinhalte der Pakt einen Überprüfungsmechanismus: „Alle vier Jahre soll nachgeschaut werden, welche der Ziele von den einzelnen Staaten umgesetzt werden und welche nicht“. Zur Überprüfung der Ziele wird ein „Überprüfungsforum Internationale Migration“ eingerichtet, das ab 2022 alle vier Jahre stattfinden soll. Bendel sieht im Gegensatz zu den Kritikern des Paktes nur zwei Risiken: „dass einzelne Staaten ausscheren und dass Regierungen die Empfehlungen und das Ergebnis der Überprüfung einfach ignorieren“.

Unterstützer

Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass von den 193 UN-Mitgliedsstaaten jene das Abkommen unterzeichnen werden, die es nicht bereits abgelehnt haben oder Kritik an ihm üben (siehe „Nicht-Annahme“ und „Annahme nicht entschieden“). Eine genaue Einschätzung ist allerdings teilweise schwierig, da in den meisten Staaten über den Pakt, anders als in Deutschland, gar nicht diskutiert wird.

Deutschland

Bundeskanzlerin Angela Merkel sieht in dem Abkommen einen Beitrag zur Eindämmung illegaler Einwanderung, der Pakt betone die Souveränität der Staaten in Einwanderungsfragen und sei eine Grundlage für legale Migration von Fachkräften oder aus humanitären Gründen. Die Große Koalition stellte sich hinter das UN-Abkommen und sicherte in einem in den Bundestag eingebrachten Entschließungsantrag „die Bewahrung der nationalen Souveranität Deutschlands“ zu. Ferner schließt die Koalition eine rechtliche Wirkung des Paktes aus. Weitere Punkte im Antrag sind die Aufforderung an die Bundesregierung, klar zwischen legaler und illegaler Migration zu unterschieden, den Schutz der europäischen Außengrenzen weiter zu stärken, Schleusungen stärker zu bekämpfen und die Lebensbedingungen in den Herkunftsländern zu verbessern.

Frankreich, Spanien

Frankreichs Präsident Emmanuel Macron unterstützt das Abkommen. Der Vertrag „sei zwar nicht verpflichtend, aber doch eine wichtige Etappe der internationalen Zusammenarbeit, auch beim Kampf gegen Schleppernetzwerke“. Nach der Erfahrung Spaniens kann kein Land allein die vielfältigen Herausforderungen der internationale Migration bewältigen und deshalb hat es am 12. November mitgeteilt, den Pakt zu unterstützen und zu unterzeichnen.

Estland

Die Regierung in Estland hatte zuerst angekündigt, den Migrationspakt nicht zu unterzeichnen. „Bei der Bildung der Regierungskoalition waren wir uns einig, daß wir Entscheidungen nur in Übereinstimmung treffen. Die Regierung hat heute bei der Kabinettssitzung keine Einigkeit über eine Unterstützung des UN-Einwanderungsspakts erzielt. Daher wird die Regierung dem Abkommen nicht beitreten“, wurde Ministerpräsident Jüri Ratas der linkspopulistischen Zentrumspartei zunächst zitiert. In einer Parlamentssitzung am 26. November 2018 sprachen sich dann aber 41 Abgeordnete für die Unterstützung des Pakts aus und nur 27 Parlamentarier dagegen. Anschließend kündigte Ratas an, dass sich die Regierung von dem Votum der Volksvertretung leiten lassen werde. Hintergrund der Abstimmung war eine Regierungskrise um das Abkommen zwischen der Dreierkoalition aus Zentrumspartei, Sozialdemokraten und der konservativen Partei Isamaa.

Vereinte Nationen, EU und Internationale Staatengemeinschaft

Der Globale Migrationspakt wird neben den Vereinten Nationen und der Europäischen Union von zahlreichen anderen Staaten befürwortet. Auf der Generalversammlung der Vereinten Nationen wurde hierzu am 26. September 2018 eine Vorbereitungssitzung „Road to Marrakech“ durch die UN-Missionen von Bahrain, Brasilien, Kanada, Indonesien, Mexiko, Philippinen, Ruanda, der Türkei und Deutschland organisiert. An dieser Sitzung nahm auch UN-Generalsekretär António Guterres teil.

Katholische Kirche/Heiliger Stuhl

Neben Aktivisten der Katholischen Kirche, die sich im Vorfeld der diplomatischen Verhandlungen über ihre diversen Nichtregierungsorganisationen in den Prozess eingebracht hatten, setzte sich auch die Vertretung des Heiligen Stuhls bei den Vereinten Nationen für bestimmte Positionen im Migrationspakt ein. Der als ständiger Beobachter des Heiligen Stuhls bei den Vereinten Nationen eingesetzte Erzbischof Bernardito Cleopas Auza bewertete im Oktober 2018 in einer Rede rückblickend das Erreichte der kirchlichen Verhandlungsgruppe und sah dabei bestimmte Formulierungen in Pakt als besondere Erfolge seiner Kirche. So habe man das Recht auf Migration und das vorrangige Recht auf Nicht-Migration im Pakt mit erreicht und etwa verhindert, dass in Ziel 15, "Zugang zu Grundleistungen" auch die Sexuelle und reproduktive Gesundheit erwähnt werden, sondern die Formulierung abgeschwächt wurde und nun nur noch allgemein auf die Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation verwiesen werde. Auch sei es auf Initiative seiner Kirche noch gelungen, unter Punkt 44 des Paktes zusätzlich "religiöse Organisationen" als an der Umsetzung zu beteiligende "relevante Interessenträger" zu installieren. Der Papst selbst hatte im August 2018 einen 20 Punkte umfassenden Aktionsplan für Regierungen vorgestellt, mit dem er die Grundlage für die Annahme des Migrations- und des Flüchtlingspakts schaffen wollte. Kernaussagen waren "Willkommen heißen", "Beschützen", "Fördern" und "Integrieren". Das ultimative Ziel sei es, ein inklusives, nachhaltiges Zuhause für alle zu schaffen. Die Würde und das persönliche Wohlergehen sollten dabei Priorität vor der Sicherheit eines Landes haben.

Nicht-Annahme

Australien

Die Führung in Australien war gemeinsam mit den Vereinigten Staaten eine der ersten, die eine Annahme des Abkommens grundsätzlich ablehnte. Peter Dutton, Australiens Innenminister bis August 2018, sagte, Australien werde den Pakt „in seiner jetzigen Fassung“ nicht annehmen. Das Land stieß sich etwa an einem Abschnitt, wonach Freiheitsentziehung für Einwanderer nur als letztes Mittel eingesetzt werden soll. Die Regierung unter Premierminister Scott Morrison erklärte am 21. November 2018, der Pakt könnte zur „illegalen“ Einwanderung in das Land ermutigen. Dies bedrohe hart erkämpfte Erfolge im Kampf gegen den Menschenschmuggel. Der Migrationspakt sei nicht im Interesse Australiens.

Israel

Der israelische Premierminister Netanjahu kündigte am 20. November 2018 an, sein Land werde den Migrationspakt nicht unterzeichnen. Israel sei verpflichtet, seine Grenzen gegen illegale Einwanderung zu sichern.

Europa: Bulgarien, Österreich, Polen, Slowakei, Tschechien, Ungarn

Bulgarien hat Mitte November 2018 angekündigt, dem UN-Migrationspakt nicht beitreten zu wollen. Das verkündete der stellvertretende Vorsitzende der Regierungspartei GERB, Zwetan Zwetanow, nach einem Ministertreffen.

Die österreichische Bundesregierung schätzt das Abkommen als ungeeignet ein, Migrationsfragen zu regeln und befürchtet den Verlust staatlicher Souveränität sowie eine Verwässerung zwischen legaler und illegaler Migration. Weiter stellt sie fest, dass der Pakt kein Menschenrecht auf Migration herstelle, weder durch Völkergewohnheitsrecht, Soft Law noch durch internationale Rechtsprechung. Die Bundesregierung Kurz erklärte Ende Oktober 2018 den Rückzug Österreichs aus dem Abkommen, wobei sich Vizekanzler Heinz-Christian Strache von der rechtspopulistischen FPÖ in Interviews auf die Expertise des Völkerrechtsexperten Michael Geistlinger berief. Es werden zusammen 17 Punkte des UN-Migrationspaktes abgelehnt, die über die geltende österreichische Rechtslage hinausgingen, u. a.: Erleichterung des Statuswechsels regulärer-irregulärer Migrant; Erleichterung der Familienzusammenführung; Ansiedlungsoptionen für Klimaflüchtlinge oder das Verbot von Sammelabschiebungen. Diese Entscheidung wird aber nicht nur von der Opposition unisono kritisiert, sondern auch von Bundespräsident Alexander Van der Bellen und dem EU-Abgeordneten und ÖVP-Politiker Othmar Karas.

Die polnische Regierung lehnt das Abkommen ab, da die nationale Souveränität laut Ministerpräsident Mateusz Morawiecki (PiS) höchste Priorität habe. Die Regierung sehe das souveräne Recht von Staaten, darüber zu entscheiden, wer auf ihrem Gebiet aufgenommen wird, in dem Dokument nicht ausreichend garantiert. Zudem sei man mit der mangelnden Unterscheidung zwischen legaler und illegaler Migration unzufrieden.

Der slowakische Ministerpräsident Peter Pellegrini kündigte im Rahmen des EU-Gipfels am 25. November 2018 an, dass sein Land das Abkommen ebenfalls nicht unterzeichnen werde. Der Außenminister der Slowakei, Miroslav Lajčák kündigte im Vorfeld in diesem Fall seinen Rücktritt an.

Tschechiens Ministerpräsident Andrej Babiš gab Mitte November 2018 die Ablehnung des Paktes durch seine Regierung bekannt. Das Fehlen wichtiger Punkte, wie eine klare Unterscheidung zwischen gesetzlichen und ungesetzlichen Migranten, oder eine Erklärung, dass illegale Migration unerwünscht sei, nannte er als Begründung.

Die ungarische Orbán-Regierung der rechtsnationalen Fidesz-Partei erklärte, das Abkommen nicht unterzeichnen zu wollen. Der ungarische Außenminister Péter Szijjártó bezeichnete den Pakt als „schlechtmöglichste Antwort, die die UNO auf die Herausforderungen der Migration geben kann“. Man solle Fluchtbewegungen nicht ermutigen, sondern abwenden und besser an der Beseitigung ihrer Ursachen arbeiten.

Vereinigte Staaten von Amerika

Die US-Regierung unter Donald Trump hatte bereits im Dezember 2017 die Beteiligung an der Erarbeitung des Migrations-Pakts abgelehnt, da dieser in die amerikanische Souveränität eingreife und der Einwanderungspolitik der USA zuwiderlaufe. Die Amerikanische Mission bei der UNO erklärte hierzu, dass das Abkommen zahlreiche Bestimmungen enthalte, die nicht mit der US-amerikanischen Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik und den Einwanderungsgrundsätzen der Trump-Regierung vereinbar seien. Die VS-Botschafterin bei den Vereinten Nationen, Nikki Haley, erklärte hierzu: „...unsere Entscheidungen über die Einwanderungspolitik müssen immer nur von Amerikanern getroffen werden ... Wir werden entscheiden, wie wir unsere Grenzen am besten kontrollieren können und wer in unser Land einreisen darf. Der globale Ansatz des Pakts ist nicht mit der US-Souveränität vereinbar.“

Annahme nicht entschieden

Kroatien, Slowenien, Schweiz

Die kroatische Regierung Andrej Plenkovic steht zu dem ausgehandelten Vertrag. Die Staatspräsidentin Kolinda Grabar-Kitarović, die sich schon zur feierlichen Vertragsunterzeichnung in Marrakesch angemeldet hatte, sagte Anfang November ihre Teilnahme ab und wollte laut Presseberichten nicht mehr unterzeichnen und wird zitiert: „Ich bin weder dagegen noch unterstütze ich das Dokument“. Der Sinneswandel der Präsidentin wird von der Opposition und politischen Beobachtern einer Nervosität vor den anstehenden Präsidentschaftswahlen zugeschrieben. Das extrem rechte Lager hat bereits den Rückzug vom Vertrag verlangt. Die Regierung von Slowenien äußerte sich kritisch gegenüber dem Pakt.

Der Bundesrat entschied am 10. Oktober 2018, dem Migrationspakt zuzustimmen. Der Widerstand gegen den Pakt formierte sich zuerst in der SVP. Später zeigten sich jedoch auch Vertreter der CVP und FDP skeptisch bis ablehnend. Lucien Scherrer folgerte in der Neuen Zürcher Zeitung, der Pakt könnte von linken Parteien und Nichtregierungsorganisationen als Druckmittel für immer weitergehende sozial-, migrations- und medienpolitische Forderungen benutzt werden. Der Pakt sei rechtlich nicht strikt bindend, spreche aber Migranten in den Aufnahmeländern Ansprüche zu, die teils geltendes Recht berührten. Würden diese nicht erfüllt, müssten sich die unterzeichnenden Staaten rechtfertigen. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates empfahl dem Bundesrat am 2. November mit 15 zu 9 Stimmen, den Migrationspakt nicht zu unterzeichnen. In der Kommission war unbestritten, dass der Pakt juristisch unverbindlich ist. Laut Kommissionspräsident Kurt Fluri ist die Kommissionsmehrheit jedoch überzeugt, dass der Pakt politisch bindend ist und die darin enthaltenen Forderungen von Politikern oder Organisationen aufgenommen würden. Die Sichtweise des Bundesrates, es bestehe kein Handlungsbedarf, da die Schweiz die Ziele des Paktes bereits erfülle, teilte die Kommissionsmehrheit nicht. Die Kommission hielt zudem an ihrer Motion fest, den Migrationspakt dem Parlament als Bundesbeschluss zur Beratung vorzulegen. Vorerst wird die Schweiz dem Abkommen nicht zustimmen, da man darüber noch im Parlament beraten wolle. Eine spätere Zustimmung sei aber nicht ausgeschlossen, teilte die Regierung am 21. November mit. Voraussichtlich werden die Vorstösse dazu am 29. November im Ständerat und am 6. Dezember Nationalrat behandelt.

Diskussion in Deutschland

Auf politischer Ebene

Das Auswärtige Amt wurde für seine mangelnde Kommunikation zum Migrationspakt kritisiert. Vertreter des Amtes beklagten wiederum ihrerseits Anfang November 2018, dass versucht werde, mit „irreführenden Informationen“ die öffentliche Meinung gegen das Abkommen zu mobilisieren. Man widerspreche Darstellungen, dass man mit dem Pakt eine Beschleunigung und Vervielfachung der Zuwanderung in Kauf nehme. Derartige Vorhersagen seien unseriös. Man wolle dem Pakt weiter zustimmen und seine Umsetzung fördern.

In der CDU entflammte Bundesgesundheitsminister Jens Spahn eine Diskussion darüber, ob über den UN-Migrationspakt auf dem CDU-Bundesparteitag Anfang Dezember diskutiert und abgestimmt werden soll.CDU-Generalsekretärin Annegret Kramp-Karrenbauer schloss sich der Idee zwischenzeitlich an. Während der CDU-Landesverband Sachsen-Anhalt den Pakt ablehnt, sehen führende Unions-Politiker keinen Grund für eine Ablehnung. Thomas Strobl etwa äußerte, „man solle sich von der populistischen Hysterie von Rechts nicht verrückt machen lassen.“ Der CSU-Politiker Peter Ramsauer, sprach sich gegen den UN-Pakt aus, "Durch das gesamte Dokument zieht sich eine Haltung, Migration als etwas Normales und gar Wünschenswertes anzusehen ... Das öffnet dem Flüchtlingsstrom nach Europa und nach Deutschland Tür und Tor." Ramsauers Parteifreunde, Innenminister Horst Seehofer und Alexander Dobrindt, hingegen befürworten das Abkommen.

Ab September 2018 wurden Petitionen gegen den UN-Migrationspakt beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages eingereicht. Am 21. November 2018 beschloss der Petitionsauschuss, eine der 21 Petitionen, die Petition 85565, auf seine Internetpräsenz zu stellen. Innerhalb von drei Tagen erreichte sie das Quorum von 50.000 Online-Mitzeichnern. In einer Bundestagsdebatte Anfang November 2018 machten Vertreter der rechtspopulistischen Partei AfD deutlich, dass ihre Partei den UN-Migrationspakt geschlossen ablehnt. Dabei erhielten sie vehementen Widerspruch aus den anderen Bundestagsfraktionen und wurden ihnen Verschwörungstheorien vorgeworfen, da Deutschland längst die Standards des Paktes erfülle. Der Vorsitzende des Petitionsausschusses des Bundestages, Marian Wendt (CDU), warf der AfD vor, eine Kampagne gegen den Migrationspakt zu führen.

Die anderen im Bundestag vertretenen Parteien SPD, FDP, Grüne und Linke sind für das Abkommen. Grüne, Linke und FDP warfen der Regierung im Bundestag jedoch vor, ungenügend über den Pakt informiert zu haben. Die Freien Wähler Bayern lehnen ihn wegen „Konstruktionsfehlern“ ab. Joachim Stamp (FDP) ist der Ansicht, dass Deutschland die Standards des Pakts bereits erfülle. Ebenso äußerte sich die CDU-Zentrale. Demgegenüber sehen die Grünen Anpassungsbedarf, insbesondere seien die Anforderungen an normale bis gering qualifizierte Arbeitsmigration zu hoch während der Zuzug hochqualifizierter Arbeitsmigranten gebremst werden müsse. Die Grünen Fraktion hat im Bundestag bereits vor Annahme des Globalen Paktes einen Antrag eingebracht, in dem die schnelle gesetzliche Umsetzung der Leitlinien des Pakts gefordert wird.

In Medien

Für Robert Muggah, Stadtentwickler und Mitbegründer des brasilianischen Think Tank Igarapé Institute, geht der Compact nicht weit genug und er erklärt in einem Interview im September 2018, warum zahlreiche Städte weltweit für einen weitergehenden Pakt eintreten, der es den Städten erleichtert, pragmatischer mit der Migration umzugehen.

Der Gewerkschaftsdachverband Internationale der Öffentlichen Dienste beklagte die Abschwächung des endgültigen Vertragstextes hin zu mehr Beschränkungen beim Zugang zu öffentlichen Unterstützungsleistungen für Migranten und die nachträglich eingefügte stärkere Unterscheidung zwischen illegalen und legalen Migranten. Weiter wurde das Beharren von Staaten auf ihrer Souveränität vor den internationalen Menschenrechten kritisiert.

Marta Foresti vom Overseas Development Institute zeigte sich enttäuscht, dass man den „bequemen Weg“ gegangen sei und im Abkommen Hilfen in den Heimatländern der Migranten den Vorzug gegeben habe, obwohl Daten fehlten, die die Effektivität solcher Hilfen beim Eindämmen irregulärer Migration belegten. Dennoch wertete sie das Abkommen als bedeutenden Erfolg. Der Pakt sei eine pragmatische und potentiell sehr nützliche Zusammenstellung von Optionen, die man in konkrete Aktionen umsetzen könne.

Patrycja Sasnal von der privaten US-amerikanische Denkfabrik Council on Foreign Relations forderte Mitte Juni 2018 den Pakt anzunehmen, weil er erstmals gemeinsame Standards und Normen definiert auch wenn er nicht bindend sei. Ein öffentlicher Diskurs sei erforderlich, um Sorgen durch rationale Debatten entgegenzutreten. Das Narrativ, dass internationale Zusammenarbeit bei Migrationsfragen die nationale Souveränität beeinträchtige sei falsch.

Der Völkerrechtler Matthias Herdegen, der den CDU-Vorsitz übernehmen will, kritisierte Ende Oktober in der deutschen Tageszeitung Die Welt eine „Grauzone rechtlicher Unverbindlichkeit“ des Abkommens, die dennoch den Eindruck der Verbindlichkeit erwecke. Der Pakt würde Erwartungen bei Migrationswilligen schaffen, denen aber keine verlässlichen Strukturen gegenüberstünden. Anderer Meinung ist dessen Parteifreund Christoph de Vries, der bedauerte „dass der österreichische Kanzler Kurz auf Druck seines rechtspopulistischen Koalitionspartners einen Rückzieher“ vom Abkommen gemacht habe

Nach der in der deutschen Monatszeitschrift Cicero am 22. Oktober 2018 veröffentlichten Auffassung von Roman Lehner, wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Göttingen, hätten die Staaten erkannt, dass es wichtig sei, die internationale Zusammenarbeit zu stärken, um die Migrationsströme zu steuern, aber auch zu reduzieren. Die öffentliche Debatte zeige ihm, dass auch der Bundestag einbezogen werden sollte: „Ob verfassungsrechtlich geboten oder nicht, sinnvoll wäre eine Befassung des Bundestags schon.“

Der Politologe Arno Tausch verwies auf die vom Pakt propagierte Bewegungsfreiheit des Produktionsfaktors Arbeit. Tausch zeigte den Druck auf die Bevölkerung der Zielländer vom Migration auf und gab zu bedenken, dass eine im Pakt nicht berücksichtigte Folge dieser Bewegungsfreiheit der Brain Drain sei, der bereits jetzt besonders den ärmeren Regionen der Erde durch Abwanderung von Fachpersonal schade. Gabor Steingart beklagte die Naivität der Autoren des Paktes, die Migration lediglich als Quelle von Wohlstand, Innovation und nachhaltiger Entwicklung beschreiben, ohne dass sie Kriminalität und Schleusungsindustrie berücksichtigen würden. Das Phänomen Migration werde im Pakt nur einseitig aus Migrantensicht behandelt. Man habe eine „Liebeserklärung“ Migranten verfasst, anstatt eine längst nötige Gebrauchsanweisung für den richtigen Umgang mit dem Thema zu schaffen. Steingart verwies auf ähnlichlautende Kritik am Pakt, die Silke Launert in der nichtöffentlichen Fraktionssitzung von CDU/CSU geäußert hatte.

Siehe auch

• Global Forum on Migration and Development
• Global Compact on Refugees
• Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge#Erklärung von New York
• Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen
• UN-Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ("Genfer Flüchtlingskonvention", GFK)

Weblinks

• un.org: Intergovernmental Conference on the Global Compact for Migration (englisch)
• refugeesmigrants.un.org: Offizielle Webseite Global Compact for Migration (englisch)
  • Vertragstext, endgültiger Entwurf, Deutsch Juli 2018 (PDF; 0,63 MB)
  • Vertragstext, endgültiger Entwurf, Englisch Juli 2018 (PDF; 0,63 MB)
  • UN-Report of the Secretary General (A/72/643): Making migration work for all.12. Dezember 2017
• Daten zur Migration: Migration Data Portal des IOM’s Global Migration Data Analysis Centre (GMDAC)
• Internationale Organisation für Migration, iom.int: Intergovernmental Conference
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, bundestag.de: Kurzinformation: "Global Compact on Migration" (PDF)
• UNICEF, unicef.de: WAS SIND DIE „GLOBAL COMPACTS“ ZU FLUCHT UND MIGRATION?
• badische-zeitung.de 5. November 2018, Andreas Zumach & Agenturen: Keine verbindlichen Verpflichtungen - Fragen und Antworten zur Debatte um den umstrittenen Globalen Migrationspakt der Vereinten Nationen
• DLF24, deutschlandfunk.de, Nachgefragt, 31. Oktober 2018: Der Streit um den „Globalen Pakt für Migration“
• Stefan Aust, Helmar Büchel: Der Migrationspakt – eine Einladung an alle? (PDF, 10.359 KB). WELT, 25. November 2018; abgerufen am 25. November 2018. 

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