„Öffentliches Unternehmen“ – Versionsunterschied

Öffentliche Unternehmen (auch Staatsunternehmen genannt) sind öffentlich-rechtliche oder privat-rechtliche Organisationen im Eigentum des Staates. Im angelsächsischen Sprachraum ist vom State-Owned Enterprise die Rede, wenn der Staat oder seine Untergliederungen mehrheitlich an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen beteiligt sind.

Allgemeines

Das Attribut „öffentlich“ zielt entweder auf die Trägerschaft durch juristische Personen des öffentlichen Rechts ab, die an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen mehrheitlich beteiligt sind oder auf den Betriebszweck. Legt man einen funktionalen Unternehmensbegriff zugrunde, so sind alle sich wirtschaftlich betätigenden Organisationsformen als Unternehmen anzusehen. Kartellrechtlich liegt ein Unternehmen vor, wenn und soweit es wirtschaftlich tätig ist; danach sind auch Körperschaften des öffentlichen Rechts Unternehmen. Aus der Kombination beider Begriffe ergibt sich schließlich die wirtschaftliche Betätigung einer in mehrheitlich öffentlicher Trägerschaft stehende Organisationseinheit. Die Sollvorschrift des § 63 BHO geht davon aus, dass Bundesbeteiligungen nur zur Erfüllung von Bundesaufgaben gegründet oder erworben werden. In § 65 BHO wird vorgeschrieben, dass sich der Bund an privatrechtlich organisierten Unternehmen nur bei wichtigem Interesse beteiligt und dann unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips angemessenen Einfluss ausüben kann. Diese mehrheitliche öffentliche Beteiligung kommt etwa auch bei der Mitgliedschaft eines öffentlichen Unternehmens in der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) zum Ausdruck. Hauptvoraussetzung für die Mitgliedschaft in der VBL ist eine überwiegende öffentliche Beteiligung oder maßgebliche öffentliche Einflussnahme (Ausführungsbestimmungen zu § 19 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe e der VBL-Satzung).

Begriffsumfang

Im weiteren Sinne gehören alle bundes- und landesunmittelbaren Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie die mehrheitlich von einem öffentlich-rechtlichen Träger gehaltenen privatrechtlich organisierten Unternehmen zum Sektor der öffentlichen Unternehmen. Zu den öffentlichen Unternehmen gehören gemäß § 2 Abs. 3 Finanzstatistikgesetz alle Unternehmen, an deren Nennkapital die öffentliche Hand (Bund, Länder, Gemeinden) mit mehr als 50 % beteiligt ist. Im engeren Sinne ist der Begriff des öffentlichen Unternehmens auf privatrechtlich organisierte Unternehmen mit überwiegend öffentlich-rechtlicher Beteiligung eingeschränkt.

Die GemO schreiben vor, dass in öffentlichen Unternehmen der öffentliche Zweck, das angemessene Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und das Subsidiaritätsprinzip einzuhalten sind. Der Begriff des öffentlichen Unternehmens findet sich in deutschen Gesetzen kaum. So bestimmt § 130 Abs. 2 OWiG, dass „Betrieb oder Unternehmen im Sinne des Absatzes 1 auch das öffentliche Unternehmen ist.“ Eine erste europarechtliche Legaldefinition hielt Art. 2 Abs. 1 b) Transparenzrichtlinie bereit. Danach war jedes Unternehmen, auf das „die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann“ als öffentliches Unternehmen zu klassifizieren. „Es wird vermutet, dass ein beherrschender Einfluss ausgeübt wird, wenn die öffentliche Hand unmittelbar oder mittelbar die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens besitzt oder über die Mehrheit der mit den Anteilen des Unternehmens verbundenen Stimmrechte verfügt oder mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs-, Leistungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens bestellen kann.“ Diese Definition wurde fast wörtlich in Art. 1 Nr. 2 EU-Sektorenrichtlinie übernommen. Auch die neue EU-Transparenzrichtlinie hat den Text der bisherigen Transparenzrichtlinie übernommen. Daraus folgt, dass der beherrschende Einfluss der öffentlichen Hand als wichtigstes Kriterium für ein öffentliches Unternehmen angesehen wird, aber auch das öffentliche Eigentum, sofern dieser Einfluss die Befugnis zur Besetzung der leitenden Stellen im Unternehmen oder die Kontrolle über unternehmerische Entscheidungen aufgrund von Sonderrechten der Vertreter der Staatsgewalt umfasst. Dabei wird unwiderlegbar vermutet, dass bei unmittelbarer oder mittelbarer Kapitalmehrheit ein beherrschender Einfluss vorliegt.

Schließlich wird in den GemO (etwa § 107 Abs. 1 Satz 3 GemO NRW) die wirtschaftliche Betätigung als der Betrieb von Unternehmen angesehen, die am Markt tätig werden, sofern die Leistung auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte.

Grenzen

„Rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen sind den Gemeinden untersagt“, wenn kein Bezug zu ihren öffentlichen Aufgaben besteht. Mit dem „öffentlichen Zweck“ ist zudem ein Unternehmen nicht vereinbar, dessen ausschließlicher oder vorrangiger Zweck Gewinne sind. Danach müssen öffentliche Unternehmen auch Zwecke der Daseinsvorsorge erfüllen und dürfen nicht vorrangig auf Gewinnerzielung ausgerichtet sein. Die Gewinnerzielung muss dem öffentlichen Zweck untergeordnet sein; sie ist ausdrücklich erlaubt, um dem kommunalen Haushalt Einnahmen zuzuführen. So geht § 109 Abs. 2 GemO NRW davon aus, dass der Jahresgewinn eines kommunalen Unternehmens mindestens eine marktübliche Kapitalverzinsung erbringt. Die Beteiligung einer Trägerkörperschaft an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen darf nur an Rechtsformen stattfinden, bei denen eine Haftungsbegrenzung möglich ist (§ 108 Abs. 1 Nr. 3 GemO NRW; also GmbH oder AG). In Art. 86 Abs. 1 AEUV ist auch ein Beihilfeverbot für öffentliche Unternehmen statuiert, ohne dass sie hier näher definiert sind. Sie werden durch diese Vorschrift beihilferechtlich ihren Trägerkörperschaften gleichgestellt. Danach dürfen öffentlichen Unternehmen gegenüber keine dem Vertrag oder insbesondere dessen Art. 12 AEUV und Art. 81 bis Art. 89 AEUV widersprechende Maßnahmen getroffen oder beibehalten werden.

Abhängigkeiten

Öffentliches Unternehmen ist ein Oberbegriff für Unternehmen der öffentlichen Hand. Damit können wirtschaftliche, personelle und organisatorische Wechselwirkungen oder Abhängigkeiten zwischen öffentlichen Unternehmen und ihrem öffentlichen Träger verbunden sein. Deshalb will Art. 3 der Transparenzrichtlinie dafür sorgen, dass die Offenlegung der finanziellen Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und den öffentlichen Unternehmen gewährleistet ist. Insbesondere betrifft dies

• den Ausgleich von Betriebsverlusten,
• Kapitaleinlagen oder Kapitalausstattungen,
• nicht rückzahlbare Zuschüsse oder Darlehen zu Vorzugsbedingungen,
• die Gewährung von finanziellen Vergünstigungen durch Verzicht auf Gewinne oder Nichteinziehung von Schuldforderungen,
• den Verzicht auf eine normale Verzinsung der eingesetzten öffentlichen Mittel,
• den Ausgleich von durch die öffentliche Hand auferlegten Belastungen.

Da die wirtschaftliche Betätigung der Trägerkörperschaften von einem Gemeinwohlzweck beherrscht sein muss, hat die Aufgabenverantwortung bei der Trägerkörperschaft zu verbleiben. Diese muss unabhängig davon, welche Rechtsform gewählt wurde, sich einen angemessen Einfluss auf die Tätigkeit des Unternehmens sichern. Diese so genannte Ingerenzpflicht ergibt sich auch aus dem Demokratieprinzip, denn schließlich arbeiten öffentliche Unternehmen mit öffentlichen Geldern, über deren Verwendung der Steuerzahler mittels seiner demokratisch legitimierten Entscheidungsträger Rechenschaft verlangen und Einfluss ausüben können muss. Hier ergeben sich nicht selten Problembereiche, wenn als Rechtsform eine privatrechtliche GmbH/AG gewählt wurde und auch private Anteilseigner beteiligt werden. Der auf den öffentlichen Zweck ausgerichtete Gesellschaftszweck muss jedenfalls im Gesellschaftsvertrag genannt werden. Dazu dient das kommunale Beteiligungsmanagement.

Zweck

Der Begriff des öffentlichen Unternehmens kann den Kernbereich der Verwaltung erfassen. Es wurde von seinen Trägerkörperschaften organisatorisch, rechtlich und wirtschaftlich getrennt, um ein genau abgegrenztes Aufgabengebiet wahrzunehmen. Öffentliche Unternehmen dienen der Daseinsvorsorge, Wirtschaftsförderung oder Regionalförderung im Auftrag ihrer Trägerkörperschaften. Öffentlich ist ein Unternehmen dann, wenn es für die Allgemeinheit tätig wird, also der Öffentlichkeit dient und einen öffentlichen Zweck verfolgt. Bundes- oder landesunmittelbare AöR und KöR gehören zu den öffentlichen Betrieben und Verwaltungen. Auf kommunaler Ebene gehören alle kommunalen Unternehmen wie Stadtwerke zu den öffentlichen Unternehmen. Im weitesten Sinne gehören hierzu auch die kommunalen Eigen- und Regiebetriebe sowie sämtliche Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit sie sich wirtschaftlich betätigen.

Dem Wettbewerbsrecht liegt ein funktionaler Unternehmensbegriff zugrunde. Wer sich im geschäftlichen Verkehr, also wirtschaftlich betätigt, ist als Unternehmen anzusehen. Kartellrechtlich handelt es sich um ein Unternehmen, wenn und soweit es wirtschaftlich tätig ist. Reine Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, wie etwa BAFin oder Deutsche Rentenversicherung betätigen sich nicht wirtschaftlich am Markt und fungieren als reine Behörden. Öffentliche Unternehmen sind zweifellos eher steuer- und kontrollierbar als regulierte Privatunternehmen.

Wirtschaftlichkeit öffentlicher Unternehmen

Öffentliche Unternehmen werden permanent verdächtigt, weder wirtschaftlich zu arbeiten noch wettbewerbsfähig zu sein, weil sie angeblich keinen effektiven Marktanreizen, Marktpreisregelungen und Marktkontrollen unterliegen. Kontrovers diskutiert wird zudem, ob öffentliche Unternehmen so effizient und produktiv arbeiten wie vergleichbare kommerzielle Unternehmen und ob die Beschäftigten eines öffentlichen Unternehmens, die meist dem öffentlichen Dienst angehören, unter günstigeren Arbeitsbedingungen tätig sind. Das betrifft sowohl relativ sichere Arbeitsplätze mit geringem Entlassungsrisiko als auch anspruchsvolle Pensions- und Versorgungsbedingungen durch die Mitgliedschaft öffentlicher Betriebe im VBL. Ersichtlich gibt es keine empirischen Belege für die Behauptung, dass Unternehmen in Privatbesitz wirtschaftlicher agieren als öffentliche Unternehmen.

Nach § 7 BHO und § 6 Abs. 1 HGrG und den gleichlautenden Bestimmungen der LHO sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Das gilt zunächst nur für die Trägerkörperschaften und deren AöR/KöR. Danach sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen; hierzu besteht bundesweit eine besondere Arbeitsanleitung. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip bildet somit traditionell einen rechtlichen Rahmen für das finanzwirksame Handeln der gesamten öffentlichen Verwaltung. Der Zwang zur Ausgabenkontrolle verstärkt den Druck, die Daseinsvorsorge insgesamt unter den Aspekten der Wirtschaftlichkeit und Marktfähigkeit auszurichten. Das gilt auch für öffentliche Unternehmen, weil sie in ihren Aufsichtsorganen durch Vertreter der Trägerkörperschaften kontrolliert werden. Jedenfalls ist schon allein wegen der konkret in ein öffentliches Unternehmen ausgegliederten, überschaubaren Aufgabenbereiche ein besserer Überblick und damit bessere Effizienzkontrolle möglich.

Steuer- und Insolvenzfragen

Bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen ist steuerrechtlich nicht ihre Organisationsform, sondern die Art der Tätigkeit von entscheidender Bedeutung. Sie unterliegen dann der Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer, wenn sie als Betrieb gewerblicher Art (BgA) zu qualifizieren sind.

Die Trägerkörperschaften selbst (Bund, Länder und Kommunen) sind nicht insolvenzfähig (§ 12 InsO). Sie sind hinsichtlich ihrer in privater Rechtsform betriebenen Unternehmen durch Bundes- oder Landesrecht nicht zur Insolvenzabkehr verpflichtet. Aus einer 100 %igen Beteiligung einer Trägerkörperschaft an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen alleine kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die (insolvenzunfähige) Trägerkörperschaft unter allen Umständen das Unternehmen vor der Insolvenz bewahren wird. Da nur haftungsbegrenzende Rechtsformen durch die Trägerkörperschaft gewählt werden dürfen, wird die Insolvenzgefahr zusätzlich erhöht.

State-Owned Enterprises

State-Owned Enterprise, auch als Government-Owned Corporation (GOC) (staatseigene Kapitalgesellschaft) bekannt, ist eine juristische Person, die in der Regel von einer Regierung mit dem Ziel gegründet wird, zu Marktbedingungen in Konkurrenz zu privaten Unternehmen zu treten und Gewinne zu erwirtschaften. Obwohl derartige Unternehmen kommerziell wirtschaften, unterliegen sie den Regierungszielen und können entsprechend als politisches Instrument eingesetzt werden. Die Merkmale und Regeln, unter denen State-Owned Enterprises operieren, sind von Land zu Land unterschiedlich. State-Owned Enterprises dürfen nicht mit Unternehmen verwechselt werden, an denen der Staat zwar beteiligt ist und auch Einfluss ausüben kann, aber lediglich Minderheitsanteile besitzt.

Weltweit befinden sich meist die Exportkreditversicherungen im Staatsbesitz. Das ist der Fall bei der Schweizerischen Exportrisikoversicherung SERV, der US-amerikanischen Eximbank oder der italienischen Istituto per i Servizi Assicurativi del Credito all'Esportazione (SACE) S.p.A. Die deutsche Euler Hermes und die französische Coface S. A. sind hingegen Teil privatwirtschaftlicher Konzerne und wickeln die Exportkreditversicherung als Mandateure für den Staat ab.

In den USA ist auf Ebene der Bundesstaaten und der Kommunen („municipalities“) die Organisationsform der „component units“ sehr weit verbreitet. In sie sind – wie in Deutschland – bestimmte Teilbereiche der kommunalen Aufgaben organisatorisch ausgegliedert. Dazu gehören insbesondere Trinkwasser-, Abwasser- oder Stromversorgung. Für sie ist die Trägerkörperschaft kraft Gesetzes finanziell haftbar („financially accountable“), sie werden im Jahresabschluss ihrer Trägerkörperschaft konsolidiert.

Beispiele in Deutschland

• Unternehmen im vollständigen Eigentum der Bundesrepublik Deutschland
  • Unternehmen in Form der öffentlich-rechtlichen Anstalt:
    • Landwirtschaftliche Rentenbank
  • Unternehmen in Form der AG:
    • Deutsche Bahn
  • Unternehmen in Form der GmbH:
    • Bundesdruckerei
    • Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur
    • BwFuhrparkService (unmittelbar und mittelbar über die Deutsche Bahn)
    • BVVG Bodenverwertungs- und -verwaltungsgesellschaft
    • Deutsche Flugsicherung
    • Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
    • Energiewerke Nord
    • Germany Trade and Invest
    • Gesellschaft für Entwicklung, Beschaffung und Betrieb
    • Heeresinstandsetzungslogistik
    • Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-Verwaltungsgesellschaft
    • Gästehaus Petersberg (mittelbar über BImA)
    • Vebeg
    • Wismut
• Unternehmen mit einer Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland
  • Unternehmen in Form der öffentlich-rechtlichen Anstalt:
    • Kreditanstalt für Wiederaufbau (Eigentum: 80% Bund, 20% Länder; jedoch haftet der Bund allein für alle Verbindlichkeiten)
  • Unternehmen in Form der AG:
    • Deutsche Post (mittelbar über die KfW)
    • Deutsche Telekom (unmittelbar und mittelbar über die KfW)
    • Duisburger Hafen
  • Unternehmen in Form der GmbH:
    • LH Bundeswehr Bekleidungsgesellschaft
    • BWI Informationstechnik
    • juris
    • Forschungszentrum Jülich
    • Flughafen Berlin Brandenburg
    • Flughafen München

Die Gemeinden in Deutschland haben die Aufgaben der Grundversorgung in öffentlich-rechtlicher oder in privatrechtlicher Form organisiert:

Liste von Stadt- und Gemeindewerken

Beispiele in der Schweiz

• Unternehmen in Form der öffentlich-rechtlichen Anstalt: SBB; Die Schweizerische Post; SUVA; kantonale Gebäudeversicherungen;
• Unternehmen in Form der AG mit staatlicher Aktienmehrheit: Swisscom; RUAG; NOK

Beispiele in Frankreich

In Frankreich gibt es traditionell einen großen öffentlichen Sektor (secteur publique) mit vielen öffentlichen Unternehmen (entreprise publique). Man kann unterscheiden

• établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) (unterliegen öffentlichem Recht)
• sociétés nationales in privatrechtlicher Form (zum Beispiel Aktiengesellschaft: "S.A." = Société anonyme), deren Kapital ausschließlich dem Staat gehört. Bekannte Beispiele:
  • Société nationale des chemins de fer français (SNCF)
  • Société nationale industrielle aérospatiale (1970–1978, dann umbenannt in Aérospatiale)
• sociétés d’économie mixte: Unternehmen, in die der Staat oder/und Gebietskörperschaften investieren, aber in denen sie weniger als die Hälfte des Kapitals besitzen (Art. L. 1522-1 CGCT).

Siehe auch

• öffentliche Betriebe und Verwaltungen
• öffentliches Versorgungsunternehmen
• Public Social Private Partnership
• Staatsfonds
• Pensionsfonds
• Volkseigener Betrieb
• Department of Public Enterprises
• Gemischtwirtschaftliches Unternehmen
• State-Owned Enterprises in Neuseeland
• Social Business

Literatur

• Felix Böllmann: Formalprivatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung und Transformation – Rechtsökonomische Analyse am Beispiel Russlands und Ostdeutschlands. Leipziger Universitätsverlag, Leipzig 2007, ISBN 978-3-86583-169-9.
• Helmut Brede: Grundzüge der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre. 2. Auflage. Verlag Oldenbourg, München 2005, ISBN 3-486-57731-X.
• Ulrich Cronauge: Kommunale Unternehmen. 4. Auflage. Berlin 2003, ISBN 3-503-06054-5.
• Volker Emmerich: Das Wirtschaftsrecht der öffentlichen Unternehmen. Gehlen, Bad Homburg v.d.H. u. a. 1969.
• Werner Hoppe, Michael Uechtritz (Hrsg.): Handbuch Kommunale Unternehmen. 2. Auflage. Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln 2007, ISBN 978-3-504-40090-3.
• Jürgen Löwe: Öffentliche Unternehmen in der Marktwirtschaft? Ein Beitrag zur Neubestimmung des Verhältnisses von Wirtschaft und Politik. In: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen. (ZögU), Jg. 2001, Bd. 24, H. 4, S. 413 ff.
• Thomas Mann: Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld von öffentlichem Auftrag und Wettbewerb. In: Juristenzeitung. (JZ) Jg. 2002, S. 819 ff.
• Günter Püttner: Die öffentlichen Unternehmen: ein Handbuch zu Verfassungs- und Rechtsfragen der öffentlichen Wirtschaft. 2. Auflage. Boorberg, Stuttgart u. a. 1985, ISBN 3-415-01125-9.
• Norbert Wimmer, Thomas Müller: Wirtschaftsrecht. International – Europäisch – National. 1. Auflage. Springer, Wien / New York 2007, ISBN 978-3-211-34037-0.

Weblinks

• Öffentliche Unternehmen. In: Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
• Die Transparenzrichtlinie 2000/52/EG der Kommission vom 26. Juli 2000
• [1] (PDF) des deutschen Bundesfinanzmisterium (für 2012)
• Bericht über Ausgliederungen und Beteiligungen des Bundes (PDF) des Österreichischen Finaznzministeriums (für 2012)
• State-Owned Enterprise – SOE. (HTML) Investopedia, abgerufen am 7. Januar 2011 (englisch). 
• What Is a State-Owned Enterprise? (HTML) wiseGEEK, abgerufen am 7. Januar 2011 (englisch). 

Einzelnachweise und Anmerkungen

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