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Föderalismus in Deutschland

Überblick über den Föderalismus in Deutschland
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Föderalismus bezeichnet ganz allgemein ein Prinzip, einen Staat zu organisieren. In der Bundesrepublik Deutschland ist es Teil des politischen Systems.

Die Bundesrepublik ist unterteilt in kleinere autonome Einheiten (Gliedstaaten), die ihrerseits eigene staatliche Aufgaben erfüllen können. Sie sind zu einem übergeordneten Ganzen zusammengeschlossen, dem Bund.

Im föderalen Bundesstaat sind die staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Gliedstaaten aufgeteilt, und zwar so, dass beide politische Ebenen für bestimmte (verfassungsgemäß festgelegte) Aufgaben selbst zuständig sind.

Die Autonomie der Gliedstaaten, die in Deutschland als (Bundes-)Länder bezeichnet werden, in einem föderativen System zeigt sich darin, dass die Mitglieder des Bundes über eigene Legitimität, Rechte und Kompetenzen verfügen. So hat jedes Bundesland eigenständige politische Institutionen in Exekutive, Judikative und Legislative.

Charakteristika des bundesdeutschen Föderalismus

Kooperativer Föderalismus

Der deutsche Föderalismus ist schon immer derart gestaltet gewesen, dass der Bund in der Regel bestimmend war. Dafür sorgte bereits der Umstand, dass die Kompetenzen im deutschen Bundesstaat nach Kompetenzarten verteilt sind und nicht nach Politikfeldern. Dies bedeutet konkret, dass der Bund den Großteil der Gesetze erlässt, es aber den Ländern zufällt, diese auszuführen.

Dem Bund wurden nach 1949 immer mehr Kompetenzen übertragen, wofür im Gegenzug den Ländern eine größere Mitsprache im Bundesrat zugestanden wurde, zumal der Bundesrat nach Art. 81, Abs. 1 des GG ohnehin Mitspracherecht besitzt, wenn der Bund in die Verwaltungsstruktur der Länder eingreift, um Gesetze zu erlassen. Problematisch ist aber immer noch vor allem die Finanzverfassung, wodurch ärmere Länder de facto zu Kostgängern des Bundes geworden sind. Zudem kam es immer mehr zu einer Verflechtung der Kompetenzen, womit schnelle Entscheidungen erschwert wurden (siehe Politikverflechtung). Damit besteht die Gefahr, dass die verschiedenen horizontalen Ebenen sich gegenseitig lähmen. Ebenfalls besteht die Gefahr, dass auf Bundesebene, Gesetze beschlossen werden, deren Bezahlung Ländern und Kommunen obliegt, zumal den Ländern durch die Bundesgesetzgebung kaum eigener Handlungsspielraum geblieben ist (siehe oben; vergleiche auch die Kritik, dass sich der Föderalismus zu einem reinen Exekutivföderalismus entwickle). Eine mögliche Lösung für das letzte Problem bietet das Konnexitätsprinzip.

Allerdings ist jedes föderalistische System auf die Kooperation des Bundes und der Länder angwiesen, es kommt jedoch auf den Grad der Verflechtung an, der damit einhergeht.

Der Einflussbereich der Landespolitik wird zudem gehemmt durch eine umfassende Kooperation der Länder untereinander. Dies ist vor allem mit der Wahrung der Rechtseinheit und der Sicherung der Mobilität im Bundesgebiet zu begründen, senkt aber insbesondere den Einflussbereich der Landtage.

Ein Beispiel für die Verzahnung der Länder untereinander ist auch die Kultusministerkonferenz, die dafür sorgen soll, dass möglichst einheitliche Kriterien im Schulwesen der einzelnen Länder angewendet werden. Ein Teil der Kritiker meint, dass dadurch eine Gleichmacherei entsteht, die den großen Vorteil des Bildungsföderalismus, ein Wettstreit der Länder um das beste System, in einen faulen Kompromiss auflöst. Andere sind der Auffassung, die Schulsysteme hätten sich bereits so weit auseinander entwickelt, dass die Probleme beim Umzug und bei der Anerkennung der Abschlüsse ein echter Standortnachteil Deutschlands seien, auch wenn oft angemerkt wird, dass gerade die Konkurrenz des Föderalismus, wie im kulturellen und wirtschaftlichen Bereich, die Möglichkeit bietet, zu einer besseren Lösung zu gelangen.

Exekutivföderalismus

Charakteristisch für den deutschen Föderalismus ist seine besondere Form der Anwendung als sog. Exekutivföderalismus. Definitionsgemäß bezeichnet der Begriff Exekutivföderalismus ein politisches System, bei dem eine Enge Verzahnung der Exekutiven auf Bundesebene und Länderebene gegeben ist, bei gleichzeitig relativer Machtlosigkeit der Landesparlamente.

In anderen Zweikammersystemen, wie beispielsweise den USA, werden die Vertreter eines Teilstaates auf Bundesebene, die Senatoren, extra durch Wahlen im Teilstaat bestellt. Sie haben aber - im Gegensatz zum deutschen Modell - weder exekutive noch legislative Funktion im Teilstaat; ihre Aufgabe ist ausschließlich die Repräsentation auf Bundesebene. Die exekutive Funktion in einem Teilstaat übernehmen Gouverneure, welche wiederum keine Funktionen auf Bundesebene haben.

Die Besonderheit im deutschen Föderalismus ist nun, dass Vertreter der Landesregierung im deutschen Senat, dem Bundesrat, vertreten sind. Dieses System ist weltweit einzigartig und lässt sich nur schwer vergleichen. Um dennoch einen Vergleich zu ziehen: in Deutschland sind die Senatoren auch gleichzeitig die Gouverneure.

Die damalige Begründung für dieses System bei der Formulierung des Grundgesetzes war die lange Linie der Tradition, die ausgehend vom Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation über den Deutschen Bund und das Kaiserreich von 1871 bis hin zur Weimarer Republik gezogen werden kann.

Der deutsche Föderalismus ist schon immer derart gestaltet gewesen, dass der Bund in der Regel bestimmend war. Dafür sorgte bereits der Umstand, dass die Kompetenzen im deutschen Bundesstaat nach Kompetenzarten verteilt sind und nicht nach Politikfeldern. Dies bedeutet konkret, dass der Bund den Großteil der Gesetze erlässt, es aber den Ländern zufällt, diese auszuführen.

Föderalismus im Grundgesetz

Im Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutschland ist der Föderalismus als politisches Organisationsform festgeschrieben. Schon die Präambel bringt zum Ausdruck, dass die Bundesrepublik aus mehreren Gliedstaaten besteht:

"[...] Die Deutschen in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet. [...]"

In Art. 20 Abs. 1 GG wird die Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich als Bundesstaat konstituiert; die Unabänderlichkeit wird in Art. 79 III GG erklärt:

"Eine Änderung dieses Grundgesetzes durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig."

Auch keine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit des Bundestages und des Bundesrates darf die föderale Struktur und Organisation der Bundesrepublik aufheben.

Artikel 30 betont die Eigenstaatlichkeit der Länder. Die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union durch den Bundesrat werden in den Artikeln 50 und 23 formuliert.

Die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern werden in den Artikeln 70 bis 75 GG behandelt. Die Zuordnung der der staatlichen Verwaltungsaufgaben regeln die Artikel 83 bis 87. Schlussendlich wird die Finanzhoheit und die Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Länder konstituiert.

Föderale Organe und Strukturen

Bundesrat

Die Bundesländer wirken über den Bundesrat gemäß Art. 50 GG bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Der Bundesrat wird jedoch nicht als eine zweite Kammer im herkömmlichen Sinne verstanden, da dessen Vertreter ein imperatives Mandat der Länderregierungen ausüben (vgl. Exekutivföderalismus).

Die wichtigste Aufgabe des Bundesrates besteht in seiner Mitwirkung bei der Gesetzgebung. Für die Gesetzgebung des Bundes ist nach Artikel 77 GG neben dem Bundestag auch der Bundesrat zuständig.

Die beschlussfassende Mitwirkung des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren variiert je nach Gesetzesbeschluss des Bundestages:

  • Verfassungsändernde Gesetzesbeschlüsse bedürfen der Zustimmung von zweidrittel der Stimmen des Bundesrates. Werden diese nicht erreicht, ist keine Änderung des Grundgesetzes möglich; der Bundesrat hat ein absolutes Veto.
  • Zustimmungspflichtige Gesetzesbeschlüsse, welche die Finanzen der Länder beeinflussen können, deren Autonomie berühren, Gemeinschaftsaufgaben zum Gegenstand haben, Neugliederung der Bundesländer u.ä. regeln bedürfen der Zustimmung der absoluten Stimmenmehrheit; der Bundesrat muss diesen Parlamentsbeschlüssen zustimmen; verweigert er die Zustimmung, kann kein Gesetz zustande kommen; der Bundesrat hat ein absolutes Veto. Da ca. 60 % der Bundesgesetze zustimmungsbedürftig sind, besitzt der Bundesrat im Gesetzgebungsprozess eine starke Stellung.
  • Bei anderen Gesetzesbeschlüssen, den sog. "Einfachen oder Einspruchsgesetzen" kann der Bundesrat mit absoluter Mehrheit Einspruch einlegen, der jedoch vom Bundestag mit absoluter Mehrheit zurückgewiesen werden kann; erfolgt die Zurückweisung nicht, so kann kein Gesetz zu Stande kommen; der Bundesrat hat ein aufschiebendes oder suspensives Veto.

Siehe auch: Bundesrat: Mitwirkung bei der Gesetzgebung, Gesetzgebungsverfahren

Geschichte

In Deutschland ist die föderative Ordnung das Ergebnis eines historischen Prozesses, in dessen Verlauf sich die bundesstaatliche Organisationsstruktur als Instrument und Form erwies, um zur nationalen politischen Einheit zu gelangen.

Anders als in der Schweiz oder in den USA wurde der Föderalismus in Deutschland daher vor allem als eine nicht zu umgehende politische Notwendigkeit wahrgenommen. Trotz aller Zäsuren und Brüche, wie beispielsweise die Gleichschaltung der Länder 1933, ist es möglich, eine Linie föderaler Tradition vom Heiligen Römischen Reich, über den Deutschen Bund und die Weimarer Republik bis hin zur Staatlichkeit der heutigen deutschen Länder zu ziehen.

Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Der Immerwährende Reichstag des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation, der seit 1663 als Versammlung der weisungsgebundenen Bevollmächtigten der Reichsstände tagte, steht am Beginn einer historisch-politischen Entwicklungslinie, die bis zum heutigen Bundesrat führt.

Rheinbund

Deutscher Bund

Im Deutschen Bund, einem Staatenbund der 1815 gegründet wurde, fungierte als einziges ständiges gemeinschaftliches Organ die Bundesversammlung, die auch als Bundestag bezeichnet wurde (wenn die Fürsten selbst anwesend waren als Fürstentag) und ihren Sitz in Frankfurt am Main im Palais Turn und Thaxis innehatte. Sie setzte sich zusammen aus den bevollmächtigten Vertretern der Landesfürsten.

Die Bundesversammlung hatte jedoch nicht die Möglichkeit, in die Souveränitätsrechte der einzelnen Bundesstaaten einzugreifen. Hauptaufgabe war es in erster Linie den Verteidigungsfall und die gemeinsame Unterdrückung von nationalen und liberalen Bewegungen zu koordinieren.

Dieser historischen Begebenheit verdankt Deutschland auch sein weltweit einzigartiges Zweikammersystem.

Norddeutscher Bund

Deutsches Reich

Im Deutschen Reich ab 1871 vertrat der Bundesrat und in der Weimarer Republik ab 1919 der Reichsrat die Interessen der Länder.

Weimarer Republik

Drittes Reich

Mit dem "Gesetz über den Neuaufbau des Reiches" vom Januar 1934 zerschlugen die Nationalsozialisten den deutschen Föderalismus, nachdem sie schon im Zuge der so genannten "Gleichschaltung" die Länderparlamente entmachtet und in allen Ländern Hitler direkt unterstellte Reichsstatthalter eingesetzt hatten. Die Länder wurden zu bloßen Verwaltungseinheiten eines zunehmend zentralistisch strukturierten Einheitsstaats. Gleichzeitig wuchsen der ursprünglichen Parteiorganisation in Gaue - kennzeichnend für Ämterchaos und Kompetenzwirrwarr im "Dritten Reich" - administrative Funktionen zu. Zu einer grundlegenden territorialen Reform, wie sie von einigen Nationalsozialisten, wie Innenminister Frick, gefordert wurde, konnte man sich nie entschließen – es blieb bei einem Gemengelage von Zuständigkeiten.

Nachkriegszeit (1945 - 1949)

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges und hatten die alliierten Siegermächte vielfältige Vorstellungen über die künftige politische Ordnung in Deutschland. Die Organisationsstruktur des neu zu schaffenden Staates spielte dabei eine wichtige Rolle. Die Pläne der Alliierten waren so unterschiedlich, dass sie sich auf der Konferenz von Jalta (1945) nur darauf einigen konnten, dass die künftige Staatsordnung Deutschlands eine zu Missbrauch verleitende Machtkonzentration unterbinden sollte.

Erste Ansätze deutscher Staatlichkeit entstanden zunächst wieder durch die Schaffung der Länder 1947.

Nachdem in den gemeinsamen Gremien und den Konferenzen der Alliierten offensichtlich geworden war, dass die Vorstellungen der USA, Großbritanniens und Frankreichs über die Zukunft Deutschlands mit denen der Sowjetunion nicht vereinbar waren, beschlossen die Regierungen der drei westlichen Besatzungsmächte sowie der deutschen Nachbarstaaten Niederlande, Belgien und Luxemburg auf den Londoner Sechsmächtekonferenzen im Frühjahr 1948, einen Staat mit föderalistischer Ordnung zu errichten. Die Bundesrepublik Deutschland entstand also ausgehend von den Ländern.

Begründet wurde dies zum einen mit der föderalen Tradition Deutschlands. Zum anderen war durch die föderale Staatsordnung eine Beschränkung politischer Macht durch ihre Aufteilung auf unterschiedliche Ebenen gegeben. Des Weiteren bestand durch die bundesstaatliche Organisation die Möglichkeit des Beitritts weiterer Länder.

BRD (1949 - 1990)

DDR (1949 - 1990)

Die DDR garantierte ihren Ländern ausdrücklich deren Existenz. Art. 1 Abs. 1 der Verfassung formulierte: "Deutschland ist eine unteilbare demokratische Republik; sie baut sich auf den deutschen Ländern auf".

Die Länder wurden durch die Länderkammer vertreten, deren Mitglieder von den einzelnen Landtagen nach dem Blocksystem einer einheitlichen Liste aller Parteien unter Führung der SED.

Die Bundesländer wurden aber 1952 zusammen mit den Landesregierungen und Landtagen im Zuge des so genannten "Gesetz[es] über die Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise mit den Ländern" aufgelöst und durch 14 Bezirke ersetzt, die ihrerseits in 191 Landkreise und 28 Stadtkreise gegliedert waren.

Im Zuge des Ländereinführungsgesetzes ("Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik"), das am 22. Juli 1990 von der Volkskammer der DDR beschlossen wurden, entstanden die Länder neu.

Nach § 1 des Ländereinführungsgesetzes wurde das Territorium der DDR wie folgt gegliedert:

  • Brandenburg (aus den Bezirken Cottbus, Frankfurt (Oder) und Potsdam),
  • Mecklenburg-Vorpommern (Bezirke Neubrandenburg, Rostock und Schwerin),
  • Sachsen (Bezirke Dresden, Karl-Marx-Stadt (Chemnitz), Leipzig),
  • Sachsen-Anhalt (Bezirke Halle und Magdeburg),
  • Thüringen (Bezirke Erfurt, Gera und Suhl).

Nicht immer entsprachen die Ländergrenzen exakt den früheren Bezirksgrenzen. So wurden auch die Kreise Altenburg und Schmölln (früher Bezirk Leipzig) sowie Artern (früher Bezirk Halle) zu Thüringen geschlagen, der Kreis Templin (früher Bezirk Neubrandenburg) zu Brandenburg.

Föderalismus im vereinigten Deutschland

Aktuelle Entwicklungen

Vorzüge des föderalistischen Systems

Machtverteilung

Wesentliche Argumente für eine föderale Organisationsform sind zum einen die Beschränkung politischer Macht durch ihre Aufteilung auf unterschiedliche Ebenen, die sog. vertikale Gewaltenteilung, so dass einerseits mehrere Ebenen der politischen Teilhabe und Einflussmöglichkeiten entstehen und sich andererseits unterschiedliche Formen und Wege der politischen Aufgabenerfüllung ergeben. Vor dem Hintergrund der Erfahrung des dritten Reiches ergibt sich auch Durch die Verteilung, insbesondere die örtliche Verteilung und Verschränkung von Kompetenzen auf verschiedene Institutionen und Personen soll eine erneute Kompetenzbündelung verhindert werden.

Politische Integration und Bürgernähe

Ebenso wie der Föderalismus das Demokratieverständnis der Bürger, die durch Wahlen in den Kommunen und Bundesländern stärker in das politische Leben eingebunden sind, stärkt, können auch politische Entscheidungen und Verwaltungshandlungen in föderalistischen Systemen orts- und bürgernäher und dadurch oft auch sachgerechter erfolgen.

Auch stärkt der Föderalismus das Demokratieverständnis der Bürger, die durch die Wahlen in den Kommunen und Bundesländern stärker in das politische Leben eingebunden sind.

Subsidiarität

Eine sachgerechtere Handhabung beinhaltet auch eine subsidiäre Handhabung. Staatliche Eingriffe des Bundes und öffentliche Leistungen sollen nach diesem Prinzip grundsätzlich nur unterstützend und nur dann erfolgen, wenn die jeweils tiefere hierarchische Ebene (Länder, Kommunen, Familien) nicht in der Lage ist, die erforderliche (Eigen-)Leistung zu erbringen.

Schutz und Integration von Minderheiten

Zum anderen bietet sie Schutz von Minderheiten, z.B. wenn diese nur im Gesamtstaat eine Minderheit, im Teilstaat dagegen eine Mehrheit bilden. So erhalten regionale Minderheiten die Möglichkeit einer gewissen Eigenständigkeit und Selbstverwaltung. Somit bietet ein föderalistischer Staatsaufbau die Möglichkeit, dass auf der einen Seite trotz Vielfalt Integration und Einheit möglich sind (Pluralismus), auf der anderen Seite aber Minoritäten einen gewisser Schutz vor Majorisierung (ständige Überstimmung durch die Mehrheit) zukommt.

Bereicherung und Bewahrung der landestypischen Kultur

Probleme

Reformbedarf

Wirtschaftsexperten sehen in Teilen des deutschen Föderalismus inzwischen einen massiven Standortnachteil und als eine Kernursache für die ökonomischen Probleme Deutschlands, ausgelöst insbesondere durch den Dauerwahlkampf. Alle Parteien sind sich einig, dass dringend Reformbedarf herrscht, auch wenn keine den Föderalismus an sich in Frage stellt. Aus diesem Grund wurde eine Reformkommission unter Vorsitz von Edmund Stoiber und Franz Müntefering eingerichtet. Ziel der Reform ist eine stärkere Klärung von Machtbefugnissen. Auch die Zahl der momentan (2004) etwa 60 % durch Länder zustimmungpflichtiger Gesetze soll reduziert werden. Experten aller Lager begrüßen die Kommissionsbestrebungen, lediglich Gewerkschaften zeigen sich skeptisch.

Der Reformprozess scheint jedoch schwierig, da Kompetenzen zahlreicher Gebietskörperschaften und Ministerien betroffen sind. Wiederholt wurde die Arbeit der Reformkommission als zu zaghaft eingeschätzt, und im Dezember 2004 sind die Verhandlungen vorerst gescheitert.

Dauerwahlkampf

Ein Problem, welches durch Föderalismus entstehen kann, ist der so genannte Dauerwahlkampf, der dadurch entsteht, dass durch die Vielzahl der Bundesländer in irgendeinem Teil Deutschlands fast immer die nächste Wahl bevorsteht. Dies lähme auch die Bundespolitik, meinen Kritiker, da sich Bundespolitiker in Wahlkampfzeiten auch in den Bundesländern engagieren und viele Bürger nicht deutlich zwischen Bundes- und Landespolitik unterscheiden. Dieses Problem könnte man lindern, indem man die Wahlen in allen Bundesländern zu einem gemeinsamen Stichtag veranstaltet. Dies würde die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Regierung erhöhen, wird teilweise aber auch recht kritisch gesehen. Es wird überlegt, dass sich dann durch außerplanmäßige Wahlen, etwa nach einem Koalitionsbruch in einem Bundesland die dortige Periode auf die Länge bis zum Zeitpunkt der nächsten planmäßigen Wahl verkürzen sollte, damit dauerhaft gleiche Wahltermine gewährleistet bleiben. Eine Gleichtaktung erregt jedoch regelmäßg Widerspruch aus den Reihen der jeweiligen Oppositionsparteien, die um Stimmen fürchten.

Bürokratie

Weiterhin ist Föderalismus teuer: Eine große Zahl, durch bundesweite Vereinheitlichung und Kompetenzabgabe an den Bund weitgehend einflusslos gewordene Länderparlamente müssen unterhalten werden, dazu die Verwaltungen und Gerichte (mit jeweils eigenen Gesetzen, Anordnungen und Durchführungsbestimmungen, eigenen Drucksachen, eigener Software und speziell ausgebildeten Beamten).

Neugliederung der Länder

Aus diesen Gründen wird seit Beginn der Bundesrepublik immer wieder gefordert, kleinere Bundesländer zusammenzulegen. Im Dezember 2003 forderte beispielsweise der damalige brandenburgische Ministerpräsident Matthias Platzeck die Zusammenlegung von Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Immer wieder werden auch die Zusammenlegungen von Bremen und Niedersachsen, von Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg, gelegentlich auch die aller fünf norddeutschen Ländern zu einem Nordstaat gefordert. Ebenso wird die Zusammenlegunge Sachsens, Sachsen-Anhalts und Thüringens sowie die Vereinigung vom Saarland und Rheinland-Pfalz gefordert.

Eine solche Zusammenlegung erfordert aber nach Artikel 118 GG eine Volksabstimmung und stößt auf Widerstand besonders aufgrund historisch gewachsener Traditionen.

Siehe auch: Neugliederung, Liste der deutschen Bundesländer, geordnet nach Einwohnerzahl, Liste der deutschen Bundesländer, geordnet nach Fläche

Siehe auch


Literatur

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